建立健全香港特别行政区维护国家安全的法治体系

　　作者：王振民，系清华大学法学院教授、中国法学会香港基本法澳门基本法研究会会长

　　党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》第十二部分就“一国两制”制度体系建设应该坚持什么、完善什么作出了具体部署，其中特别提出“建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，支持特别行政区强化执法力量”。结合香港“一国两制”实践取得的成就、面临的挑战，建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，既是维护香港长期繁荣稳定、“一国两制”行稳致远的必要之举，也是维护国家安全、确保民族复兴进程不受干扰的应有之义，是中央和香港特别行政区共同的宪制责任。

　　国家安全是头等大事

　　人类社会发展的历史经验反复证明，国家安全是一个国家、一个民族生存发展最重要、最基本的前提条件。如果国家安全得不到保障，国民的生计安危必受重大影响，任何建设、发展无从谈起。因此，维护国家安全是古今中外任何国家、任何政权的头等大事，也是全体公民共同的神圣责任。

　　近代以来，中华民族内忧外患不断，百余年间，国家安全不能得到有效保障，导致民不聊生、生灵涂炭。新中国成立以来，在中国共产党团结带领中国人民迎来从站起来、富起来到强起来伟大飞跃的历史实践中，国家安全制度体系不断完善，人民安居乐业、国家发展进步的基础不断巩固。与此同时，当今世界正面临百年未有之大变局，各种影响政治安全和社会稳定，威胁国家主权、安全和发展利益的可以预见和难以预见的风险明显增多，传统安全和非传统安全问题交织在一起，维护国家安全毫无疑问成为党和国家的头等大事。

　　香港特别行政区是中国不可分离的一部分，在维护国家安全问题上自然没有例外。香港2019年发生的一系列严重危害公共安全、破坏社会稳定的暴力冲击事件，特别是境外敌对势力趁机公然深度介入，矛头直接对准我国的政治安全，妄图颠覆中国合法政权，这些都是香港特别行政区存在重大国家安全风险隐患的真实反映。这种状况，实际上也是香港特别行政区维护国家安全的法治体系不健全、在有些方面甚至长期处于空白状态造成的。建立健全香港特别行政区维护国家安全的法治体系，切实维护好国家安全，是保持香港长期繁荣稳定和长治久安、保证“一国两制”行稳致远必不可少的要件。

　　一个国家，只有一个国家安全、一套国家安全制度体系

　　一国之内，无论什么地方，维护国家安全的客体是共同的，即维护的是同一个国家的安全。一个国家，只有一个国家安全，因此也只有一套维护国家安全的法律制度和执行机制。从道理上讲，全国维护国家安全的制度体系，特别是法律制度应该是统一、单一的，也就是说国家安全的法律标准全国必须统一，某种行为不能在一国的一个地方危害了国家安全，在一国的另外一个地方就不构成危害国家安全。因此，无论联邦制或单一制国家，维护国家安全首先是中央（全国）事权，立法权属于中央（全国）政权，地方只能配合和执行。例如美国，联邦政权（包括行政、立法和司法）负责构建美国全国维护国家安全的制度体系，制定并执行维护国家安全的法律，行使国家安全的司法权，任何一个州都没有国家安全的立法、执法和司法权。

　　特别行政区在维护国家安全问题上，与我国其他地方行政区域负有同样的责任，没有特殊和例外。特别行政区的中国公民也负有与我国其他地区公民同样的维护国家安全的义务。维护国家安全，只有“一国”之责，没有“两制”之分，特别行政区与内地维护的是同一主体即中华人民共和国的国家安全，特别行政区与内地维护国家安全的标准理应是统一的。我国宪法、国家安全法以及特别行政区基本法对此均进行了规定。宪法第52条规定，“中华人民共和国公民有维护国家统一和全国各民族团结的义务”。第54条规定，“中华人民共和国公民有维护祖国的安全、荣誉和利益的义务，不得有危害祖国的安全、荣誉和利益的行为”。自回归之日起，香港重新纳入我国国家治理体系和宪制秩序之中，我国宪法开始在特别行政区生效，在国家安全问题上宪法规定的中国公民当然包括在特别行政区的中国公民。国家安全法第11条、第40条分别规定了特别行政区的中国公民、特别行政区维护国家安全的义务和责任。国家安全法第11条第2款规定，“维护国家主权、统一和领土完整是包括港澳同胞和台湾同胞在内的全中国人民的共同义务”。第40条第3款规定，“香港特别行政区、澳门特别行政区应当履行维护国家安全的责任”。这实际上是对宪法有关规定的重申和明确。

　　作为“一国两制”制度化、法律化的产物，香港特别行政区基本法本身既是维护“两种制度”的法律，也是确保“一个国家”、维护国家安全的法律，确保“一国”、维护好国家安全是“两制”的前提和基础。“一国”的安全是根、是本。皮之不存，毛将焉附？“一国”之根越深越牢，“一国”之本越强越壮，国家安全工作越到位，“两制”之树才能越来越枝繁叶茂，开花结果。香港特别行政区基本法整个序言和第1条关于“香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分”的规定，整个第二章“中央和香港特别行政区的关系”的大部分条款，特别是第23条，都是有关国家安全的规定，说基本法就是特别行政区维护国家安全的大法，完全符合事实。但从香港特别行政区基本法文本来看，由于香港与内地实行不同的法律制度即普通法，其维护国家安全的具体制度、方式与内地显然有很大差别，这是“一国两制”允许的。也就是说，尽管香港特别行政区与内地兄弟省区市、澳门特别行政区维护国家安全的责任使命是一样的，目标任务是相同的，但可以用自己的方式、办法维护国家安全，达到同样的目的。在中央维护国家安全的大体系之下，香港特别行政区也应该构建维护国家安全的子体系，有自己独特的维护国家安全的法律制度体系。

　　建立健全香港特别行政区维护国家安全法治体系的路径

　　中央国家安全委员会成立以来，以宪法和2015年通过的国家安全法为基础，力争到2020年基本形成一套立足我国国情、体现时代特点、适应我国所处战略安全环境，内容协调、程序严密、配套完备、运行有效的中国特色国家安全法律制度，从立法、执法等各方面构建一套完整系统的国家安全法治体系。在“一国两制”之下，建立健全香港特别行政区维护国家安全的法治体系，这是国家安全大法治体系的子体系。其主要内容和任务包括建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度；建立健全相关执法机制，支持特别行政区强化执法力量；对全体公民进行国家安全教育等。

　　在特别行政区维护国家安全法律制度构建方面，香港特别行政区现有法律已经有不少规定。要进一步梳理研究香港特别行政区现有法律资源中涉及国家安全的规定，根据时代发展需要，对其中的不足、漏洞加以弥补。最重要的是，中央授权特别行政区可以对7种特定危害国家安全的行为进行立法管制，可以采取不同于内地的法律标准，这就是香港特别行政区基本法第23条的规定，即香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动，禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。这一规定，既是授权条款，反映出中央对特别行政区的信任；也是义务条款，体现了中央对特别行政区的宪制要求。完成基本法第23条立法是特别行政区必须履行的宪制义务。必须明确，可以有“不同于内地的法律标准”并不是允许长时间没有标准，这种授权也不是完全授权，中央仍保有对基本法第23条立法内容的监督权。根据香港特别行政区基本法第17条规定，香港特别行政区的立法机关制定的法律须报全国人民代表大会常务委员会备案。备案不影响该法律的生效。全国人民代表大会常务委员会在征询其所属的香港特别行政区基本法委员会后，如认为香港特别行政区立法机关制定的任何法律不符合本法关于中央管理的事务及中央和香港特别行政区的关系的条款，可将有关法律发回，但不作修改。经全国人民代表大会常务委员会发回的法律立即失效。可见，香港特别行政区是完成第23条立法的第一责任主体，中央有监督之责。

　　建立健全特别行政区维护国家安全法律的执行机制，强化特别行政区相关执法力量。香港特别行政区不仅要完善有关国家安全的法律制度，更要认真研究如何贯彻实施国家安全法律，如何建立健全特区维护国家安全的执法力量，完善相关制度机制，切实做好维护国家安全这件大事。如前所述，香港特别行政区并非完全没有国家安全的立法，很多法律是有的，欠缺的可能不是立法，而是执法，这就是为什么党的十九届四中全会特别提到“建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，支持特别行政区强化执法力量”的重要原因。

　　此外，还要结合国情教育，对香港广大市民尤其是青少年加强国家安全教育，使其认识到国家安全对香港长远发展和个人未来事业生活的巨大影响，认识到自己与全国其他地方的公民一道，有维护国家安全的责任和义务。“一国两制”之下，让香港广大青少年客观全面认识自己的祖国，认识到国家安全的极端重要性，这尤其重要。

　　根据我国的宪法体制，维护国家安全当然首先是中央的职责。根据宪法和国家安全法的规定，在中国共产党的统一领导下，中央国家安全委员会负责国家安全的重大事务，全国人大、全国人大常委会、国家主席、国务院、中央军委等中央国家机关均负有维护国家安全的职责。各地方政府包括香港特别行政区、澳门特别行政区同样有这个责任。香港自回归之日起，重新纳入国家治理体系和宪制秩序之中，当然也就纳入维护国家安全的总体格局和制度体系当中。尽管“一国两制”下香港可以建立不同于内地的维护国家安全的子体系，包括不同的法律制度，但是这个子体系不能与全国维护国家安全的制度体系和法律相冲突。香港特别行政区应该在中央指导下，尽快建立健全特别行政区维护国家安全的法治体系，为维护香港长期繁荣稳定、切实保障国家安全打下坚实的制度基础。