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一个体现社会文明和生态文明进步的法治决定

20-02-27 17:24 来源:中国环境报 编辑:李红军

  作者:常纪文 常杰中

  2016年《野生动物保护法》修改时,规定了不得虐待野生动物、对待野生动物要遵守社会公德,禁止做野生动物销售广告等内容,体现了法治文明的进步。因为社会分歧巨大,不得滥食野生动物最终未能写入该法。

  为了应对目前仍在继续的新冠肺炎疫情,切实保障公共卫生安全,全国人大常委会通过《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》(以下简称《决定》)。《决定》做出的禁止、限制、惩罚和规范化规定,是基于全社会广泛的共识及时出台的,体现了国家立法机关敢于担当的精神,可以倒逼全民形成对国家和社会负责的环境友好型饮食方式,倒逼野生动物人工繁育企业采取环境友好型生产方式。

  纵观全文,《决定》具有以下几个方面的亮点:

  一是体现风险预防和科学治理的法律原则。目前虽然没有百分之百的科学证据证明,新冠肺炎疫情完全是由非法野生动物交易和滥食野生动物造成的,但基于目前的研究,穿山甲体内病毒与新冠肺炎病毒相似度达99%,一个云南的蝙蝠样本体内病毒与新冠病毒相似度达到96%,这说明新冠肺炎病毒原始宿主基本确定来源于野生动物。1992年的《联合国里约环境与发展宣言》第15条建立了“风险预防”原则,即“国家应依据其能力广泛地采用风险预防办法以保护环境,遇有严重或不可逆转的损害威胁时,不得以缺乏完全的科学确定性为理由推迟采取符合成本效益、且能防止环境恶化的措施”。《生物多样性公约》《生物多样性公约卡塔赫纳生物安全议定书》也确认了风险预防原则。我国是这几个条约的缔约国,应当遵守该原则,并开展国内立法,将其转化为《野生动物保护法》和《动物防疫法》的基本原则。为了不让类似的公共卫生事件再演,《野生动物保护法》必须做出修改。鉴于立法修改需要半年以上的时间,而应对疫情情况紧急又等不起,全国人大常委会出台应急性的决定,是一个明智之举。

  二是体现了实事求是的立法态度。目前我国到了有条件、有能力不依靠野生动物提供人体所需蛋白质、全面实现小康生活的时期,也到了与野生动物保持适当距离、培育生态文明型和环境友好型生活方式的窗口期,有必要基于风险预防的原则,全面革除滥食野生动物陋习。对于野生动物的利用,要科学、精准地建立规定禁止食用和禁止其他利用的范围清单,不能搞“一刀切”,以防对科学研究和必需的中药产业等造成不要的损害。至于人工繁育产业的转型或者调整,《决定》要求地方人民政府给予一定补偿,有利于保障农户和企业的基本利益。至于以野生动物及其制品为原材料的中药产业的转型,有待于根据转型的可能性、转型的难度和替代技术的研发进度,以后再做出稳妥的转型规划。

  三是采取了黑名单和白名单相结合的方式。禁止滥食野生动物必须要有一个范围,首先,决定在第一条和第二条规定了禁止食用的野生动物范围。从该条的规定可以看出,《决定》扩大了野生动物的保护物种范围,规定全面禁止食用生存于野外的一般陆生野生动物和“三有动物”,列出这个黑名单是一个巨大的法治文明历史进步。其次,对于人工繁育的野生动物,基于文明发展的需求,有必要严格加以约束和规范。值得注意的是,野生动物人工繁育的目的多元,涉及科研、获取皮毛、物种恢复等,《决定》此次下了很大的决心,扩大了以前禁止的范围。按照《决定》的规定,允许人工繁育的野生动物物种不能食用,只能基于科研、药用、展览等特殊情况被非食用性利用,并且在利用时要更加严格地执行有关条件和程序,这也是一大法治进步。针对特殊情况,明确可以人工繁育野生动物的情况,这属于白名单。这种黑名单和白名单相结合的方式,既体现了立法的积极作为,也体现了立法的谨慎性。为了使名单更加科学,《决定》在第七条规定,要求国务院及其有关部门和省、自治区、直辖市根据《决定》和有关法律,制定调整相关名录和配套规定。这将是一项艰巨的任务。

  四是针对各环节开展全链条的规范构建,对违法行为规定了适用或者参照适用的法律责任,发挥了法律的“牙”和“齿”的管制作用。《决定》不仅针对食用这个环节规定了禁止措施,还针对猎捕、交易、运输环节规定了禁止性措施,体现了全过程管制的法治思维。在法律责任方面,对于《野生动物保护法》有规定的,加重处罚;对于现行法律没有直接规定具体处罚方式的,决定要求参照适用现有法律予以处罚的内容。这意味着,按照《野生动物保护法》等规定的按照野生动物及其制品货值予以一定倍数的罚款,按照《治安管理处罚法》规定的治安拘留措施等,都有可能被适用。为了从源头控制人工繁育野生动物进入市场,《决定》第6条规定,对违法经营场所和违法经营者,依法予以取缔或者查封、关闭。这些严厉的处罚措施,可以让非法猎捕、出售、购买、进出口、携带、寄递、运输、食用者感到害怕,不敢去以身试法。由于参照适用不可能持续太久,所以《野生动物保护法》修改时,有必要基于《决定》的实施情况,一一规定相关的行政、民事和刑事责任。

  此外,《决定》第6条还对各部门的执法监管职责做出了一些基本的规定,要求健全执法体制,明晰各部门的执法职责,开展协调执法。为了有效实施《决定》,还得需要给各部门建立权力清单制度,并开展执法考核,促进依法执法监察,防止执法部门之间相互推诿的现象。(常纪文、常杰中)

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