进一步发挥自贸试验区的三大功能

　　作者：上海社会科学院世界经济研究所　邓志超、交通银行离岸中心　景建国

　　今年的《政府工作报告》提出，面对外部环境变化，要坚定不移扩大对外开放，稳定产业链供应链，以开放促改革促发展。其中的一个重要举措，是赋予自贸试验区更大改革开放自主权。

　　经过多年的发展，我国自贸试验区在自由便利的贸易条件、宽松的营商环境、优惠的税务体制这三大核心特征上取得不小进步。但从对标国际的角度来看，发展现状与预想之间还存在一定差距。未来一个时期，自贸试验区的发展有必要进一步重视发挥“试验”“引智”“离岸贸易”三大功能。

　　“三重三轻”问题较为突出

　　当前，自贸试验区发展的“三重三轻”问题较为突出，即重“规则”轻“试验”、重“引资”轻“引智”、重“跨境贸易”轻“离岸贸易”。

　　先来看重“规则”轻“试验”现象。

　　自贸试验区在自由贸易园区基础上增加了试验的功能，有特殊政策的意味，体现了深化改革和加大对外开放的政策意图。

　　梳理全国18个自贸试验区的规划文件可以发现，尽管都强调制度创新，但或多或少对试验功能没有清晰的表述和明确的指导，其背后反映了相关主管部门在发展思路上的谨慎。

　　这样制定出来的规则，好处是没有政策风险，却缺乏灵活性，不能满足对标国际最高标准、最好水平以及坚持问题导向、需求导向、目标导向和风险防范及创新的要求。

　　再来看重“引资”轻“引智”现象。

　　自贸试验区是一个新生事物，从政策制定到具体执行都处于探索之中。这种情况下，政策制定的前瞻性就需要靠引进外部智力、吸取前人经验教训等来补充。

　　所谓谋定而后动，在强调高质量发展的大背景下，先研究后实践，边干边学，是比较理性的思路。但一个现实情况是，一些自贸试验区对招商引资工作的兴趣远远超过引进智力资源，特别是把工作重点放到了吸引金融机构入驻。

　　这样的做法，可以让自贸试验区的产值快速提升、成绩短期见效，却不足以解决内生持续性增长的问题。结果是，一些自贸试验区发展开始出现后劲乏力甚至“开倒车”的迹象。

　　最后来看重“跨境贸易”轻“离岸贸易”现象。

　　实践中，自贸试验区的发展面临一个共同的问题，即对开展离岸贸易存在疑虑。理论上，开展离岸贸易对提升自贸试验区的发展水平、吸引更多企业到园区注册、积聚知名中介机构、争取更多境外资金、完善金融服务水平等，有着极大的推动作用。但就现状而言，仍然主要以普通进出口跨境贸易为主，区内离岸贸易的相关规则还没有明确。这使得自贸试验区试验功能的便利、成本等优势无法真正体现。

　　用试验来验证和优化规则

　　“三重三轻”的问题正在制约自贸试验区的高质量发展，建议从以下几个方面入手予以化解：

　　一是鼓励自贸试验区大胆“试验”。

　　自贸试验区的发展思路应该是“规则+试验”，用试验来验证和优化规则。已有成熟的规则，可按章办事；未有规则的，则需大胆试验和创新。

　　国家层面，可在审慎性和创新型之间权衡，给予自贸试验区更大的空间，使其可以根据实际情况推动优化改革。为此，建议国家研究并划定试验禁区，明确禁区之外都可以尝试。特别是，应当鼓励沿边、沿海和民族自治地区的自贸试验区结合当地特色，在科学论证的基础上承担更大的试验职责，并研究落实容错机制。

　　二是鼓励发展离岸贸易业务。

　　开展离岸贸易表面上看似不能为本地带来直接收益，但通过离岸优惠政策吸引大批贸易平台公司入驻，增大发生在本地的交易量，带来巨大的物流、人流、资金流和数据流。随着交易量的扩大，还能推动城市成为区域乃至全球定价中心。建议选定几个自贸试验区来进一步试点离岸贸易，明确区内注册企业自动给予非居民身份，其后续所有交易皆可自动认定为离岸贸易。

　　三是鼓励金融政策创新与落地。

　　金融是现代经济的核心。金融政策是自贸试验区发展的核心变量，应该重点关注自贸试验区内实体产业所需的金融政策和产品创新。

　　自贸试验区不一定都需要引进金融机构，但都应当与金融机构紧密配合。建议人民银行增设自贸试验区内的离岸银行牌照，允许区内商业银行办理本外币的离岸银行业务等，为离岸贸易提供有力支持。

　　四是鼓励制定具有吸引力的税收政策。

　　从高质量发展的角度出发，自贸试验区需要统筹吸引产业链上下游企业组团入驻。建议自贸试验区对产业链上游企业提供更有针对性的入户税收优惠，继而将企业成本降低传导至整个产业链。在这方面，可借鉴迪拜自由贸易园区引进产业链给予企业的税收优惠政策。

　　五是鼓励提升金融风险防控水平。

　　国际上，一些自由贸易园区最终演变成了避税、逃税“天堂”。以此为戒，我国的自贸试验区应该明确坚持金融服务实体经济的原则，在改革创新上稳步前行。