以进一步解放和发展生产力为导向 做好镇村建制调整改革“后半篇”文章

　　作者：四川农业大学经济学院党委书记、教授　漆雁，四川农业大学经济学院　斌邓鑫

　　四川乡镇行政区划和村级建制调整改革（下称“镇村建制调整改革”）已取得阶段性重大成效。如何巩固改革成果，做好“后半篇”文章，发挥改革聚合效应，推动“物理合并”产生“化学反应”是当前一项至关重要的工作。

　　资源下沉优化资源配置

　　聚焦农村土地要素的高效集聚，全面发挥土地财富积累的效应。避免搞运动式村民集中居住、跳跃式土地集中连片。财政资金使用与土地要素集聚需求相结合，重点向农业农村新基建发力

　　资源真下沉，是优化资源配置的必要前提。长期以来，县域财政等重要资源权限主要集中在县级，向镇村配置效率低，导致资源要素组合松散、基础设施建设重复、土地要素集聚和承载能力不足等问题。镇村建制调整改革的“前半篇”文章完成了事权、人权、财权和区域边界的物理合并，后续需要实现资源下沉，才能驱动资源要素优化配置。

　　做好镇村建制调整改革“后半篇”优化资源配置文章，要聚焦农村土地要素的高效集聚，全面发挥土地财富积累的效应。一是要抓住“三权分置”改革主线，在充分尊重民众的知情权、选择权前提下，促进土地要素向更有效率的利用主体或利用方式汇集，同时避免搞运动式村民集中居住、跳跃式土地集中连片。二是要提早谋划镇村国土利用空间布局“十四五”规划，推进多规合一，依法依规构建土地用途的动态调整机制，尤其要加强农转非、宅变农和耕地抛荒的管理。三是要明确不同区域的功能定位，分类指导，因地制宜，使土地要素流动和配置在更大的区域内更好地服务于产业，加速基础设施建设提档升级和区域中心的形成。四是要将财政资金使用与土地要素集聚需求相结合，发挥财政资金的杠杆作用，实现资金、人才、科技、设施等要素与土地要素集聚有效组合。重点向农业农村新基建发力，尤其要强化土地整理和信息化建设，补齐核心生产区和生活区基础设施的短板，积极引导工商资本向现代产业区集聚、向核心商业区流动，增强中心场镇和产业主干带的辐射带动作用。

　　权力下放提升发展质量

　　下放权力、还权赋能、扩权强镇，提高各乡镇自我发展能力和发展质量。聚焦农村集体经济空心化问题，有效化解并村后集体资产处置难题，盘活存量，着力发展壮大新型农村集体经济

　　权力真下放，是提升发展质量的必要保障。镇村建制调整改革“前半篇”文章探索出了大镇并小镇、近镇并远镇、大村并小村（空心村）、强村并弱村等具体形式，有利于实现大带小、近帮远、强扶弱，有利于发挥农村产业集中连片融合优势，为高质量发展创造了更大的空间条件。后续需要下放权力、还权赋能、扩权强镇，才能提高各乡镇自我发展能力和发展质量。

　　做好镇村建制调整改革“后半篇”提升发展质量文章，要聚焦农村集体经济空心化问题，有效化解并村后集体资产处置难题，盘活存量，着力发展壮大新型农村集体经济。一是灵活采取直接完全融合、协商并社融合、留社逐步融合等集体资产处置方式，有效处置撤并镇村集体资产与债务，并在此基础上深化农村集体资产股份量化改革，尤其是将村集体经营性资产股权量化到人，扩大集体资产股权流转与资源配置的范围，提升各类资源要素配置效率。二是因地制宜分类组建股份经济、股份合作社、集体资产管理公司、混合所有制公司等新型农村集体经济组织，积极探索农村集体经济的有效实现形式。三是有效利用镇村撤并所实现的资源集成、资金集聚、经营集约，采取自主开发、租赁、入股、参股、合资、混合经营等方式探索资源开发型、物业租赁型、乡村旅游型、农业生产型、产业带动型等集体经济发展模式。四是在更大行政区域、地理范围和产业发展空间上优化区域产业布局，实现集体经济发展规模效应，发展新产业、新业态，着力推进集体经济的组织融合、业态融合、产业融合。五是建立健全党建引领、利益联结、风险防控、绩效评估、激励促进等运作机制，增强集体经济自我发展和可持续发展能力，切实保障农户利益、集体资产保值增值与集体经济发展经营安全。

　　以民为本增强服务能力

　　聚焦更好满足人民群众对美好生活的新期待，在生产生活全领域、全过程切实回应他们的重大期盼、利益诉求和发展愿望。要消除老百姓心中的村界、乡界

　　百姓真认可，是检验服务能力是否增强的最终标准。镇村建制调整改革“前半篇”文章推动了基本公共服务向镇村延伸，更好满足了农村居民的基本公共服务需求。但是，伴随着新建制镇村区域的扩大，管理和服务半径也增大了，需要更强的公共服务能力去满足人民群众的更高要求。

　　做好镇村建制调整改革“后半篇”增强服务能力文章，要聚焦更好满足人民群众对美好生活的新期待，在生产生活全领域、全过程切实回应他们的重大期盼、利益诉求和发展愿望。一是要立足当下解决好撤并中出现的现实问题，化解系列矛盾。尤其要看到“近并远”之后，偏远之地离中心场镇远的客观现实，留驻的“便民服务中心”要高效运转，强化“远端服务”，要消除老百姓心中的村界、乡界，让他们切身感受到撤并改革释放的发展红利。要有一定举措减缓被撤乡场镇店铺营商受到的现实影响，帮助他们尽快适应改革的新局面，寻找新商机，实现转型发展。二是要着眼长远，坚持以人民为中心，系统增强服务能力。要全面加强基层组织自身建设，加快构建全心全意为群众办好事、办实事、办成事的服务型政府；要转变服务职能，构建小而精、专而强的公共服务中心，加强中介机构、社会组织、行业协会等主体之间的合作，加快健全公共服务多元化体系；要推动镇村智能服务体系的建设和应用，依托“互联网+”，以APP、小程序、服务号等线上服务为抓手，通过“网上办、预约办”等方式，打造“手掌上的服务”“不打烊的服务”，全面消除群众办事“来回跑”“上下跑”，实现公共服务线上线下的有效联动。三是要打通群众评价、反馈渠道，健全服务质量评价体系，促进公共服务质量持续提升，让老百姓真满意、真认可。

　　干部融合提高治理效能

　　要做到撤乡不撤责、并村要并心。聚焦打造一支不忘初心、团结一心、干事创业齐心的推动基层治理体系和治理能力现代化的干部人才队伍

　　干部真融合，是决定治理效能提高的重要因素。镇村建制调整改革“前半篇”文章实现了镇村机构精简、干部队伍精干。但是，撤并后镇村干部的稳定、团结、协调、融洽等需要一定磨合时间。要做到撤乡不撤责、并村要并心，就需要新班子真团结、真融合，才能各履其职、各尽其责，也只有分工有效、合作良好，才能持续提高治理效能。

　　做好镇村建制调整改革“后半篇”提高治理效能文章，要聚焦打造一支不忘初心、团结一心、干事创业齐心的推动基层治理体系和治理能力现代化的干部人才队伍。一是强化镇村党组织建设，选优配强党组织书记，加快推进村级党组织书记、村委会主任和村集体经济组织负责人“一肩挑”，加强基层党的建设和基层政权建设，为提高治理效能培养政治合格、执行力强的融洽的干部队伍。二是积极探索选得出、留得住、舍得干的多渠道多方式选人用人留人机制，坚持打破身份、不拘一格选人，做到人岗匹配、扬长避短用人，实现权责对等、事业发展留人，为提高治理效能培养爱农村、业务精的人才队伍。三是强化政策法规、乡村文化、现代信息技术等学习培训，不断提高干部人才队伍现代管理能力，为提高治理效能培养依法治理意识强、懂村规民约、懂“数字”技能的骨干队伍。四是要强化村社干部家风示范建设，融洽干群关系，带动广大群众积极主动参与基层治理，整体形成优良家训家风，并充分发挥其积极作用，促进完善共建共治共享的社会治理制度，加快构建党组织领导下自治、法治、德治相结合的基层治理体系。