发挥好政策性金融在扩大内需中的作用

　　作者：邱兆祥 刘永元，均系北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员

　　2020年中央经济工作会议指出，2021年的一个重要任务是“坚持扩大内需这个战略基点”，强调“必须在合理引导消费、储蓄、投资等方面进行有效制度安排”。习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十九届五中全会精神专题研讨班开班式上提出，“要建立起扩大内需的有效制度，释放内需潜力，加快培育完整内需体系”。坚定实施扩大内需战略，是党中央在深刻分析我国所处的发展环境和发展机遇的基础上作出的重要战略部署。政策性金融依托国家信用，配合财政、货币和产业政策，具有长期、大额、低息的资金优势，是我国宏观调控的重要工具，是中国特色现代金融体系的重要组成部分，对激发国内大循环活力、坚定实施扩大内需战略具有重要作用。

　　政策性金融是扩大内需的重要政策工具

　　政策性金融机构是政策性金融的具体实施部门，作为以国家信用为基础的市场主体，具有配合国家经济政策实施的法定职能，在扩大内需战略中承担着金融“国家队”的作用。

　　政策性金融是扩投资、稳增长的重要支撑。基础设施建设具有地区效应、溢出效应和互联互通效应，对于要素流动、产业集聚等具有重要影响，是扩大内需的前提和基础。但长期公共融资项目普遍具有投资期限长、投入大、收益率低等特点，与商业银行追求短期、安全超额回报率的偏好匹配度不高。财政过度投资又会挤压其他公共支出，并对民间投资产生挤出效应。政策性金融机构具有政府资源整合优势，以及长期、大额、低息的成本优势，能够通过跨期盈利的方式解决长期公共融资领域难题，从而为扩内需、稳增长发挥重要作用。

　　政策性金融是保民生、稳就业的重要金融工具。保障和改善民生是扩大内需的重要着力点。在经济面临下行压力时，中小微企业和困难群众会首先受到冲击，基本民生托底作用愈加凸显，与此同时，受税基减少、支出扩大等影响，中央和地方两级财政收支平衡难度也会增大，民生领域的资金供给短缺问题会愈加突出。此外，养老、教育、医疗等领域的投融资普遍存在“市场失灵”，单纯依靠商业性金融机构的市场化配置方式，难以实现资金的大规模集聚和有效配置。政策性金融由于具有政策性、优惠性和引导性的特征，能够将金融中介功能和政府组织协调功能实现有机结合，通过“打捆打包”方式整合高收益投资项目和低收益民生项目，并以长期大额先导资金带动商业银行和社会资本的后续投入，从而校正市场失灵问题，实现经济效益和社会效益的有机统一。比如，截至2020年9月末，我国三大政策性金融机构扶贫贷款余额合计2.6万亿元，占金融机构扶贫贷款余额的比重高达60%。小微企业转贷款余额3000亿元，民营企业贷款余额1.3万亿元，是保障和改善民生的主力金融机构。

　　政策性金融是兴产业、促转型的有力抓手。扩大内需离不开产业链供应链的安全稳定。从融资视角看，传统产业技术改造和战略性新兴产业布局具有技术更新迭代快、软硬兼备、协同融合等特征，一些“卡脖子”领域的技术研发具有一定的行业风险和创新风险，短期内无法依靠市场机制迅速获得商业资本的支持。政策性金融机构能够深度参与国家和地方重大产业政策制定，能够通过整合各方资源完善相关交易制度、财税制度和信用制度，实现规模效应和跨期效应，从而克服商业性金融机构注重短期效应的局限性。

　　政策性金融在促进扩大内需中要把握好三个关系

　　扩大内需是一个系统性工程，需要各类市场主体协调配合。为最大限度形成政策合力，政策性金融机构在支持扩大内需中应把握好三个辩证关系。

　　处理好政府和市场的关系。一方面，政策性金融机构要做好与财政政策、货币政策、产业政策等一揽子宏观调控工具的有效衔接，探索“政府专项债资本金+政策性金融中长期贷款+商业资本”的融资方式，将政府力量转化为市场力量。另一方面，要坚持市场化、法治化运作原则，尊重市场规律、金融规律和行业规律，坚持独立信贷审批，统筹考虑项目现金流，确保抵质押物审慎授信。

　　处理好当前和长远的关系。扩大内需应注重提升供给体系对国内需求的适配性，政策性金融机构在信贷政策和贷款期限安排上，既要立足当前“六稳”“六保”等工作，更要注重长期调结构、转方式、换动能目标的实现，在保持前期出台的各项普惠性短期金融政策的稳定性的同时，加大中长期贷款发放力度，着重支持生物医药、数字经济、5G网络等先进制造业高质量发展，充分释放扩大内需的新动能。

　　处理好供给侧结构性改革和需求侧管理的关系。政策性金融机构要将稀缺的金融资源配置到供需循环的堵点和短板领域，助力形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡。一方面，坚持政策性职能定位，坚持“保本微利”原则，引导资金更多流入高端供给的研发和生产环节，以提高供给质量对需求变化的适应性和灵活性。另一方面，坚持以民生为导向扩大消费和有效投资，继续加大教育、医疗等民生领域的金融支持力度。

　　政策性金融支持扩大内需的着重点

　　作为政策性金融的具体实施部门，政策性金融机构应坚持底线思维，把握好各项惠企政策出台的时机、节奏和连续性，以提升精准服务扩大内需战略的政策效果。

　　一是统筹支持基础设施建设。政策性金融机构应加大对战略性、先导性、基础性领域的中长期资金支持，大力支持现代流通体系建设。探索发行低成本、长期限的主题政策性金融债券，专项募集资金支持粤港澳大湾区、长江经济带等重大区域协调发展战略；构建支持新型基础设施的全生命周期融资体系，完善重大基础设施规划、建设、运营、退出全生命周期的资金保障制度；支持城乡基础设施提质升级，为老旧小区改造、新型城镇化等提供长期资金支持。

　　二是大力支持现代产业体系建设。重点是克服外部性和协调性问题，促进技术进步和产业升级。首先，综合性国家科学中心、大科学装置建设具有长期性、功能性、非营利性等特征，对区域发展具有显著正外部性，政策性金融应与政府部门合作，探索设计多方参与、市场化运作的长期融资机制以支持其发展。其次，政策性金融机构要配合国家产业政策，优先支持事关国家产业安全和“卡脖子”的重点产业链，支持开展技术攻关和产品替代，打通产业链上下游企业的融资瓶颈和创新瓶颈。最后，与国家集成电路产业基金、国家制造业转型升级基金、国家绿色发展基金等协同配合，通过投贷联动等方式统筹支持制造业上下游企业高质量发展。

　　三是构建常态化跨周期调节机制。政策性金融应发挥好跨周期调节作用，把握好逆周期短期政策的力度和节奏，丰富宏观审慎工具箱，防止过度采取临时刺激带来的中长期副作用；提升内部治理能力，防止政策性金融机构利用政策优势对商业性金融机构产生挤出效应，政策性金融机构之间应合理分工，各有侧重；构建差异化的政策性金融机构考核监管体系，探索为政策性金融机构进行合理注资及建立中长期资本补充的机制，增强其跨周期调节能力。