让行政程序驶入法治轨道

　　《法治中国建设规划（2020—2025年）》中明确提出要“研究制定行政程序法”，这为进一步将行政程序纳入法治轨道提出了具体要求。在行政过程中，应当切实贯彻正当行政程序的理念，不断推进行政程序法的研究和制定，有效落实既有的程序法规范，推进重点领域的行政程序立法，完善行政程序各重要组成部分的法律规范，逐渐形成行之有效的行政程序法体系。

　　我国关于行政程序的立法现状。我国尚未制定统一的行政程序法，中央层面的行政程序立法主要体现在各单行法的行政程序法规范中。例如，行政立法程序主要规定于立法法、行政法规制定程序条例、规章制定程序条例等法律法规中；行政行为程序主要规定于行政处罚法、行政许可法、行政强制法等法律法规中。地方层面，2008年10月1日《湖南省行政程序规定》实施，这是我国第一部行政程序地方政府规章。随后，山东省、江苏省、宁夏回族自治区、浙江省等省、自治区政府以及汕头市、西安市、兰州市、蚌埠市等设区的市也先后制定了行政程序地方政府规章，还有一些不具备地方立法权的政府也在规范性文件中对行政程序作出了相关规定。

　　各单行法中的行政程序法规范和行政程序地方政府规章等程序法规范在行政管理过程中发挥着重要的作用，地方行政程序立法探索中取得的成效和反映的问题也为制定统一的行政程序法积累了重要的立法经验。需要进一步扎实推进行政程序法的研究和制定，不断健全和完善行政程序法体系。

　　贯彻正当行政程序的理念。进一步将行政程序纳入法治轨道，需要贯彻正当行政程序的理念。正当行政程序理念是法治行政的应有之义，包含着程序公正、公平、公开、参与、公共利益、效率等原则和价值，要求行政程序不仅合法而且正当。早在2004年，国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》中就将“程序正当”规定为依法行政的基本要求之一。贯彻正当行政程序的理念，规范行政权力的行使，是依法高效有序地开展各项行政活动的保障。

　　行政程序应当合法。这是贯彻正当行政程序理念的首要遵循。非因法定事由、非经法定程序不得限制、剥夺公民、法人和其他组织的财产和权利。例如，作为典型的侵益性行政行为之一的行政强制应当严格遵守依法律行政的原则。我国行政强制法规定了行政强制措施实施程序和行政机关强制执行程序，明确了行政机关实施一般强制时应当遵守的程序法规范；除此之外，传染病防治法、国境卫生检疫法、人民警察法等法律法规中还规定了在紧急情况下行政执法人员需要立即、当场实施行政强制的特别程序规定。行政机关应当严格依照法定程序作出行政行为，规范和制约行政权力的运行，充分尊重和保障人权。

　　行政程序应当合理。行政程序不仅要合法，而且要适当。程序的缺失或者不充分会影响行政活动的合法有效，而过于繁复的程序又会增加行政的负累、降低行政效率。建立健全行政过程中依法、公正、民主、高效的行政程序，完善政府主导社会参与程序、行政调查程序、说明理由程序等重要的程序机制，简化和优化行政程序。我国行政许可法规定，设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。并且具体规定了行政许可的实施程序，其中，有关行政许可的公示、告知、说明、公开、听证以及期限等的程序规定使行政许可依法高效有序进行。

　　行政程序的设定应当体现对公共利益的保护。在行政过程中捍卫公共利益是追求和实现行政目的的内在要求。例如，在今年新修订的行政处罚法中，修改完善了行政处罚决定的普通程序、简易程序和听证程序，健全了信息公示、告知和说明等程序机制。相关程序法规范的建立健全对于规范行政执法、确保行政实效性、科学有效地保障公共利益具有极为重要的意义。

　　推进行政程序法规范的完善。在现阶段，进一步将行政程序纳入法治轨道，应当有效落实既有的行政程序法规范，依法推进重点领域立法，特别是重点领域的行政程序立法。通过健全各重点领域法律法规中的程序法规范，完善行政立法程序、重大行政决策程序、行政行为程序以及监督程序和责任机制等，逐步建立健全保障国家安全程序、突发公共卫生事件应对程序、信息技术监管程序、区域协调发展规划程序等具体领域的程序法规范，形成现阶段对行政程序法体系最有力最有效的支撑。在依法推进各领域行政程序法规范的建构和完善过程中，要重视以下程序制度的设置与运用。

　　一是公众参与制度。保障相对人的充分参与是行政程序民主的保障。应当进一步完善公民意见表达、专家论证、部门意见反映等参与程序机制的运用，通过对各类主体在不同阶段参与行政过程的步骤、顺序、方式、时限等程序规定，规范和保障参与的有效实现，确保能充分发挥各相关主体的积极性、主动性，使各种各样的利益都能够得到表达，使行政决定在充分的利益衡量基础上作出。

　　二是信息管理制度。全面、准确、客观、真实的信息是行政机关履行法定职责的重要支撑。在行政程序法规范中充实有关信息的收集、整备、运用、说明、评价、更新和公开等一系列程序机制，形成具有统一性、协调性和连续性的信息管理制度。行政机关通过行政调查等信息收集活动，充分掌握和了解有关信息，为后续行政处罚、行政许可等行政行为做好准备。另外，信息公开等机制也成为监督和制约行政权力运行的有效方式。

　　三是说明理由制度。行政机关在对行政相对人作出侵益行政行为时，应当对作出该侵益行政行为的事实、理由和依据等向行政相对人予以说明，这是说明理由最基本的要求。随着行政法治的发展，说明理由日益具有更广阔的适用空间和更加重要的使命，不仅应当在作出侵益行政行为时，还应当在各类行政行为事前、事中、事后都有说明理由程序机制的支撑，从而确保行政行为的规范化和标准化，提高行政决策的可接受性，预防行政争议的产生。

　　四是监督管理制度。对行政权力的行使进行监督管理，这是行政程序机制的重要一环。监督管理的程序必须合法正当，这是正当行政程序理念的基本要求，唯有依法健全科学合理的监督管理程序，才能够更好地规范和制约行政权力，督促行政机关各尽其责，不越位不缺位。

　　五是程序责任制度。进一步将行政程序纳入法治轨道，要求对于程序不履行或者不适当履行的行政机关，应当承担相应的法律责任。通过程序责任机制的健全，强化行政机关在行政过程中充分遵守和运用正当行政程序的意识，严格依法行政，实现行政活动的规范化、标准化、流程化。与此同时，做好与行政复议、行政诉讼等纠纷解决机制的衔接，形成系统完备的权力制约和权利保障体系。