城乡融合发展重在推进六个转变

　　作者：高 帆，系复旦大学经济学院教授、上海市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员

　　《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“健全城乡融合发展体制机制”，并强调“建立健全城乡要素平等交换、双向流动政策体系，促进要素更多向乡村流动，增强农业农村发展活力”。作为一个人口和地理规模巨大的发展中国家，实现城乡融合发展是实现高质量发展、全面建设社会主义现代化国家的内在要求，这一过程不仅是在解决不充分发展或经济增长问题，也是在回应不平衡发展或共同富裕问题。

　　进入新发展阶段，我国城乡融合发展的条件发生了变化。总的来看，我国仍存在城乡二元结构，但结构特征已发生了变化，城乡融合发展正站在新的起点，面临新的形势，需要解决新的问题。例如：当前我国人均GDP已超过10000美元，并在稳步迈向高收入国家行列，城乡居民收入水平和消费水平均在提高，居民消费结构也发生了深刻转变，2020年城乡居民恩格尔系数分别为29.2%和32.7%；常住人口城市化率超过60%、农民工总量超过2.8亿人，城乡商品和要素呈现加速流动态势；经济体制改革持续深化，市场在资源配置中的决定性作用日益彰显，城乡居民自主开展经济活动的空间在扩展。

　　条件的变化意味着解决问题方案的调整，新发展阶段推进城乡融合发展，需要着重推进城乡在主体结构、产业形态、要素流动方式、空间布局、公共产品配置格局等方面实现转变，并进一步完善相关的体制机制。

　　一是推进城乡劳动力结构的改变。改革开放以来、特别是20世纪90年代中期之后，大规模农村劳动力外流推动了城乡融合，但这一过程也伴随着农村劳动力结构的转变：农村常住人口减少、人力资本含量较高的劳动力单向外流。这种劳动力结构的变化导致农村经济社会活动往往缺乏高素质群体支撑，对城乡融合发展的连续性、有效性带来挑战。新发展阶段推动城乡融合发展，首先需要推进城乡劳动力结构特别是农村劳动力结构的重塑，即立足于经济体制转型的背景，遵循市场经济逻辑，推动劳动力的分布变化。具体而言，城乡劳动力应能够获取大致相同的要素回报率，在此基础上，农村劳动力中人力资本含量较高的群体可以选择非农化流出，也可以选择在农村就业，城市劳动者也可根据个人意愿进入农村。农村高素质群体留在农村以及城市劳动力流向农村，可以促使农村形成一大批“职业农民”，这对于改善农村劳动力结构、发展农村新型经营主体都有积极推动作用。

　　二是促进城乡产业形态的转变。我国城乡关系调整的过程，也是城乡产业结构变迁的过程。在改革开放后很长一个时期，城乡产业具有泾渭分明的边界：农村主要生产农产品，城市主要生产工业品和提供服务产品，城乡商品流通呈现出农产品和工商业产品的对流。进入新发展阶段，城乡居民收入水平提高和消费结构转变，会导致对农产品需求的转变，农村将进一步从提供食品拓展到提供生态、文化、休闲、体验等产品，并推动形成新的经济增长点。此外，我国城市化正从规模主导的粗放发展阶段转向质量主导的内涵发展阶段，城市建设更加强调人的全面发展，城市产业需要更多考虑生态功能，聚集在城市的工商业需要在内涵上转型升级、在地理上梯度转移。这些变化都将导致城乡产业边界渐趋模糊，产业融合化、交错化将成为城乡融合发展的重要特征和内在需求。

　　三是促进城乡要素流动方式的转变。改革开放以来，我国城乡要素配置的主要对象是土地、劳动力和资本，主要表现为要素从乡到城的单向流动，要素依据市场价格实现从城到乡的流动是罕见的，这种要素流动方式是二元城乡结构下城乡发展失衡的一个表现。当前，城乡要素范围被大大拓展，除土地、劳动力和资本之外，还增加了管理、技术和数据等新要素，数据成为新要素并对其他要素的再配置产生催化作用。此外，农村家庭农场等新型主体发育壮大、农村土地流转和规模化经营、农村三大产业融合发展的大趋势，客观上也需要城市要素流向农村。综合上述两点，新发展阶段，需要进一步促进城乡要素的双向流动和配置。

　　四是促进城乡空间布局转变。伴随城乡人口大规模、频繁化流动，城乡空间格局也发生深刻变化，集中体现为：部分农村户籍人口以农民工方式流向大中城市以获取相对较高收入和发展机会，并因收入提高在县城、中心乡镇购房置业，偏远地区的农民则往往通过易地搬迁，形成在中心镇或中心村的集聚，部分农民生产地和生活地分离。上述变动改变了传统的城乡空间结构。传统的城乡空间边界是清晰的，且农民生产地和生活地是重合的。现在，城乡之间出现空间交错。进入新发展阶段，需要把握这种城乡空间重构的趋势和规律，通过加快户籍制度改革促进城乡空间转变，充分发挥县域在城乡对接中的枢纽作用，将县域城镇化作为城乡融合发展的新动能。

　　五是促进公共产品配置格局的转变。从20世纪50年代中期以来，我国面临着城乡二元经济结构和二元社会结构相互叠加的格局，城乡基本公共产品的配置差距较大。近年来城乡收入差距持续缩减，2020年城乡人均可支配收入差距已降至2.56倍，但城乡基本公共产品配置的不均等仍较为突出，这也成为贯彻落实共享发展理念、实现高质量发展的一个制约因素。未来“三农”工作的重点将从脱贫攻坚转向全面实施乡村振兴战略，应把握这一机遇加快推进城乡基本公共服务均等化，改善公共产品在城乡间的不平衡配置。这包括：对标农村承担的粮食安全和生态保障等基础功能，将基础设施建设的主要着力点放在农村，通过财政资源倾斜等方式加强农村基础设施建设；推进基本公共服务均等化，提高农民的公共服务获取水平，缩小城乡居民在基本医疗、基本教育、基本养老等生活型公共服务方面的落差；针对不同地区因发展水平不同导致的公共产品供给能力差异，需要通过国家财政形成普惠性基本公共服务体系。

　　六是进一步完善相关的体制机制。城乡融合发展过程中，经济制度变迁或体制机制调整具有关键作用。1978年以来，我国推进了一系列卓有成效的城乡制度变革，对城乡结构转化起到了重要作用。进入新发展阶段，从脱贫攻坚转向全面推进乡村振兴，必须与时俱进对相关制度进行评估和研判，并在此基础上推进城乡体制机制的转变。这包括：着力推进土地等城乡要素的制度变革，在坚持农地集体所有制前提下，通过细分产权扩展微观主体的经济选择权，形成城乡要素与农地的多种组合方式；将有为政府和有效市场紧密结合起来，在强调国家规划和顶层设计的基础上，激活城乡居民的参与度、创造力，使城乡融合发展成为城乡居民真实获益的过程；推进基本公共服务均等化，通过强化教育和培训提高农村人力资本含量；完善地方政府绩效考核和激励方式，将农业农村发展放在重要位置，使城乡融合发展更显著地成为地方政府追求的目标。

　　（本文系国家社会科学基金重大项目〔17ZDA066〕阶段性成果）