加快推进以县城为重要载体的城镇化建设

　　《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出“推进以人为核心的新型城镇化”，其中强调“推进以县城为重要载体的城镇化建设”。“十四五”及未来较长时期内，我国城镇化率仍有较大提升空间。新型城镇化既是农业人口不断向城镇转移的过程，也是城乡之间生产要素频繁流动的过程。县城处于城市与乡村之间，正是农民进城就业安家、城乡要素跨界配置和产业协同发展的天然载体。加快推进以县城为重要载体的城镇化建设，既立足当下，是稳投资、促消费和实施扩大内需战略的有效手段之一；更面向长远，有利于优化城镇化空间格局、推进城乡融合发展、提升人民幸福感。

　　县城城镇化是城乡融合发展的关键纽带。县城是推进工业化城镇化的重要空间、城镇体系的重要一环、城乡融合发展的关键纽带，虽呈点多面广的特征，但在我国经济社会发展中居于十分重要的地位。截至2019年底，县及县级市数量共计1881个，约为地级及以上城市市辖区数量967个的2倍。县城和县级市城区的常住人口共计约2.4亿人，占到全国城镇常住人口的近30%。2019年，县及县级市的地区生产总值（GDP）达38万亿元左右，占到全国GDP的近40%。

　　与此同时，县城发展受制于市政公用设施底子薄、公共服务设施不健全、产业配套设施不足、不同地区发展不均衡等不利因素，导致当前不少县城难以承载更多的人口和产业，难以适应农民日益增加的到县城就业安家需求。以市政公用设施为例，有研究测算，2000—2017年，不论是以人均还是以地均衡量的县城市政公用设施投资强度都只有同期城市投资强度的1/2。其中，除人均道路面积略高于城市外，县城在供水普及率、污水处理率、生活垃圾无害化处理率、建成区绿地率、集中供热面积、燃气普及率等市政公用设施领域的主要指标均落后于城市。分地区看，东部地区县城在基础设施各领域的指标均好于中部地区，中部地区县城基本好于西部地区，西部地区县城则好于东北地区。

　　补短板强弱项，精准扩大有效投资。加快推进以县城为重要载体的城镇化建设，须从各地实际和发展急需出发，尤其是要尽快补强新冠肺炎疫情暴露出的县城城镇化短板弱项，精准扩大有效投资，促进公共服务设施提标扩面、环境卫生设施提级扩能、市政公用设施提挡升级、产业培育设施提质增效，提升县城综合承载能力，为实现以人为核心的新型城镇化提供强大支撑。

　　一是扩大市政公用设施投资，不断提高县城运行效率。“十四五”时期，选择一批具备条件的县城重点发展，加大当地重大公共卫生突发事件应急救治处置能力建设，加强环境卫生、城市道路、市政管网、排水防涝、公共停车场等设施建设，加快推进供水、供气管网全覆盖和城镇路面电网、通信网架空线入地，注重补齐市政公用设施短板，解决道路拥堵、停车难、出行不便、排水排涝不畅、公厕不足、黑臭水体、垃圾处置等供给能力不足、供给质量不高、市民关注度高的设施短缺问题。

　　二是扩大公共服务设施投资，全面提升面向常住人口的公共服务供给能力、水平和质量。“十四五”时期，统筹新老居民公共服务资源均衡配置，加强医疗卫生机构、养老托育、文化娱乐、体育健身场所、公园绿地等公共服务设施建设，强化转移人口集中居住区生活设施配套。加大对吸纳转移人口随迁子女较多县城中小学校、幼儿园建设的投入力度，扩大公立中小学、公办幼儿园资源供给，重点加大转移人口集中居住区域的供给力度，确保义务教育、幼儿教育的常住人口全覆盖。加大职业教育财政投资力度，扩大职业教育资源供给，强化转移人口职业技能培训。

　　三是着力改善县城中低收入居民和新市民住房问题。“十四五”时期，加大城镇老旧小区的改造力度，重点改造2000年底前建成的老旧小区，完善小区配套和市政基础设施，提升社区养老、托育、医疗等公共服务水平，让广大住房困难群众有更多获得感、幸福感和安全感。对于人口净流入较多、住房保障需求较大的县城，加大公租房保障力度，发展一定数量的政策性租赁住房，促进解决城镇非户籍常住人口和新落户人口等新市民阶段性住房困难。支持共有产权住房建设，帮助城镇无房常住人口中有一定支付能力、买不起商品住房的群体拥有产权住房。

　　健全市场化投融资机制，多渠道筹集建设资金。加快推进以县城为重要载体的城镇化建设，须健全市场化投融资机制，激活多元投资主体，创新金融服务，多渠道筹集建设资金，逐步建立多元化、可持续的城镇化资金保障机制，推进县城可持续发展。

　　一是形成市场主导的投资内生增长机制。放开市政公用事业领域投资限制，破除制约社会资本进入和民营企业发展的壁垒，鼓励支持企业和社会力量投资建设和运营市政公用设施，扩大市场化服务供给。引导社会资本参与重组县级融资平台公司，优化股权结构，增强独立承担经营责任和投融资的能力。针对县城准公益性及经营性的固定资产投资项目，设计市场化的金融资本与工商资本联动投入机制。

　　二是完善财政资金支持机制。在防范化解地方政府债务风险、合理处置存量债务的前提下，完善与新型城镇化建设相匹配的投融资工具，拓宽城市建设融资渠道。适度扩大地方政府债券发行规模，增加中长期政府债券品种，构建以地方政府债券为主导的融资体系，稳定城市建设资金来源。由省级政府统筹安排财政资金投入、政府投资和地方政府债券发行，加大对财政困难县城补短板项目的支持力度。建立财政性建设资金对吸纳落户较多县城的基础设施投资补助机制。

　　三是创新金融支持方式，吸引社会资本参与。注重依托资本市场，推动市政公用企业发行债券融资，拓宽新型城镇化建设项目、城乡融合典型项目、特色小城镇建设项目等融资渠道。对符合条件的县城智慧化改造、产业平台配套设施建设等领域项目，可通过新型城镇化建设专项企业债券予以融资支持。完善政府与社会资本合作模式，规范PPP项目运作，吸引更多民间资本参与市政设施项目投资和运营。鼓励开发性、政策性金融机构加大中长期贷款投放规模，对投资运营县城城镇化建设项目的企业进行综合授信。在公共交通、医疗、水务等对设备资金需求较大的建设领域，积极开展设备融资租赁业务。