世界需要真正的多边主义——评拜登政府“基于规则的秩序”

　　作者：袁维杰（西北师范大学马克思主义学院副教授）

　　“基于规则的国际秩序”一词在拜登政府的外交政策上几乎已经成为新的口头禅。在拜登及其外交团队的高官看来，“基于规则的国际秩序”一词已经相当于冷战时期的“自由世界”一词，用来划分敌我。它把美国及其盟友归于维护秩序一边，而将中国和俄罗斯归于破坏秩序的敌对一边。

　　美国是由其主导的“自由国际秩序”真正的破坏者

　　“基于规则的国际秩序”一词，拜登政府并未给出明确的定义。如果是美国声称的二战后“美国领导下的自由国际秩序”，则包括联合国、世界银行、国际货币基金组织等全球性政治、经济、金融、贸易、文化秩序。二战后的国际秩序的基础和核心是联合国，标志是《联合国宪章》宗旨和原则成为处理国际关系的基本准则。无论是冷战时期的东西对抗和美苏争霸，还是冷战后美国的一超地位和南北分歧，都只是动摇而没有改变这一基础和核心。70多年过去了，尽管新的全球性问题层出不穷，国际力量对比发生巨大变化，但联合国的普遍性、代表性和权威性仍得到会员国的认可和支持。习近平主席在中华人民共和国恢复联合国合法席位50周年纪念会议上的讲话就指出，我们应该坚决维护联合国权威和地位，共同践行真正的多边主义。

　　事实上，中国既是现有国际秩序的维护者、建设者，同时也是贡献者。在联合国安理会中，中国是拥有否决权的五大常任理事国之一，也是联合国会费和维和行动的第二大出资国。中国加入世贸组织21年来，对全球经济增长的年均贡献率接近30%，关税总水平由15.3%大幅降至7.5%以下，远低于入世承诺的10%；货物进口额年均增长率超过两位数，在华设立的外资企业超过100万家。这些数字说明，中国入世，实现了与世界共赢。中国在国际货币基金组织中的投票权也有所增加，已成为第三大成员国。

　　然而，当下恰恰正是美国在破坏由其主导的“自由国际秩序”。拜登上台后发布的《临时国家安全战略方针》中，指出了联合国对维护美国国家安全的重要性。但美国对既有国际秩序及其具体制度安排采取的仍是在“美国优先”指导下，基于自身狭隘的国家利益而采取有选择对待的方式。例如，美国作为联合国安理会常任理事国，长期、大量拖欠联合国会费。在世界银行、国际货币基金组织等国际制度体系中，美国长期无视广大发展中国家增加代表性和发言权的合理要求，而在涉及到美国利益时，动辄耍“退群”“入群”等把戏，并将中国视为国际秩序的“破坏者”。哈佛大学教授约瑟夫·奈就指出，中国不会对美国的存续构成威胁， “随着中国实力的增长，美国的自由主义国际秩序将不得不适应新形势。在未来的合作竞争中，我们既不应忽视合作，也不应忽视竞争”。

　　国际秩序不能由美西方定义

　　2021年9月21日,美国总统拜登在出席联合国大会时，强调美国基于盟友和伙伴的外交政策愿景，继续推动基于维护国际规则的多边主义外交。但这套概念的核心，还是美西方狭隘利益基础上的“基于规则的国际秩序”。理论上讲，国家外交理念中的秩序观即国家对国际秩序的认识，它“既是国家世界观的体现，也是国家对理想国际社会的信念”。也就是说，国际秩序观既包含了国家对现行国际秩序的认知，也蕴含着国家对理想国际秩序的愿景。国际秩序观是国家发展战略的重要组成部分，对国家在国际秩序中的具体实践有着至关重要的意义。因此，国际秩序不能仅仅由美国或西方来定义。

　　正如习近平主席所讲：“国际规则只能由联合国193个会员国共同制定，不能由个别国家和国家集团来决定；国际规则应该由联合国193个会员国共同遵守，没有也不应该有例外。”在2021年11月16日中美元首视频会晤时，习近平主席再次强调：“中美应该维护以联合国为核心的国际体系，以国际法为基础的国际秩序，以联合国宪章宗旨和原则为基础的国际关系基本准则。”

　　还需要注意的一个事实是，美国虽然在多个场合讲“基于规则的国际秩序”，但很少提到国际法。几十年来世界各地的外交官和学者恰恰用国际法来概括规范国家行为的书面和非书面规则。正是因为国际法的定义更为清晰，所以拜登政府的外交团队在仅代表美国发言时很少使用这个词。如果拜登或布林肯宣布美国维护国际法，批评人士可能会问，这与美国两党继续热衷制裁的做法是否一致。这些制裁极具惩罚性，以至现任和前任联合国特别报告员都把它们比作经济战。怀疑论者可能会问，为什么美国拒绝签署或批准几十个国际条约，其中许多条约得到了绝大多数国家的支持，包括拜登用来“谴责”中国侵犯南海行为的《联合国海洋法公约》。或者，他们可能会质疑，为什么美国仍然保留一项法律，授权美国总统使用武力来解救被国际刑事法庭起诉的美国人。

　　美国还能做什么“榜样”？

　　“基于规则的国际秩序”的实质主要是针对中、俄等国，中俄被扣上“国际秩序破坏者”的帽子。对拜登及其外交团队而言，俄罗斯只是一个“干扰因素”，而中国则构成特殊的挑战，是唯一“同时拥有经济、外交、军事与科技力量，能够持续挑战国际体系的稳定与开放”的国家。拜登认为，应对中国挑战的最好办法就是建立美国及其盟友的统一战线，也就是构建“基于规则的国际秩序”的“民主联盟”来围堵中国。拜登的欧洲行以及国务卿布林肯和国防部长奥斯汀在此之前的亚洲日、韩、印之行无不以此为目标。

　　拜登说：“美国已准备不仅以美国力量为榜样，而且将以榜样的力量再次领导世界。”人们不仅要问目前美国还能拿出什么榜样？在2021年1月6日的国会山暴乱后，美国还能自诩为“民主灯塔”吗？丹麦哥本哈根“民主联盟基金会”最近在53个国家进行的民意调查显示，大多数人认为，美国对本国民主的威胁比中国或俄罗斯更大。作为全球最富裕、科技最发达、医疗最先进的国家，在应对新冠肺炎疫情方面“做得比大多数国家都糟”。无论是确诊数，还是死亡数，都高居世界第一。这样的治理能力如何让世界各国效法？

　　中美战略竞争不仅是实力竞争，也是国际话语权和国际秩序领导权之争。近年来，随着中美实力差距缩小，中国争取国际话语权和国际秩序领导权的能力和信心在增强，而美国在维持国际话语权和国际秩序领导权的能力和信心在减弱，这是以美西方很多精英认为“自由国际主义秩序”已经遭遇到挑战并将在未来面临更大危机的原因。今后中美的话语权和秩序领导权之争将相互交织、相互激荡。中国坚定地做现行秩序的维护者与改革者，不主张对现行秩序推倒重来、另起炉灶，显示出中国高超的政治智慧。

　　“政治互信、经济融合、文化包容”的中国方案

　　中国提出的“人类命运共同体”理念得到国际社会的普遍认可，并被写入联合国大会决议。中国倡导的“一带一路”倡议不仅致力于增进沿线国家的经济合作，更致力于打造“政治互信、经济融合、文化包容”的利益共同体、责任共同体和命运共同体。这意味着中国的国际话语权和国际秩序领导权的塑造，已经进入了创造性构建的新阶段，即以体现中国智慧的新理论、新概念、新表述提供全球治理的中国方案，以体现中国特色的中国话语权构建中国的国际话语权和国际秩序领导权。为推动构建更加公正合理的国际治理体系，中国秉持“共商共建共享”的全球治理观，倡导多边主义和国际关系民主化，践行“亲、诚、惠、容”的外交理念，呼吁“文明交流互鉴”的共处之道，积极推动构建新型国家关系和“人类命运共同体”。

　　国际话语权和国际秩序领导权与国际道义通常表现出正相关关系，即遵从国际道义会强化国家话语权和国际秩序领导权，反之则会产生弱化的后果。大国博弈必须以道义为先，否则就会“道不行则名不正、言不顺、事难成”。中国提出的人类命运共同体理念的道义性，就体现在它强调各国在追求本国正当利益时应该兼顾他国合理关切，在谋求本国发展中应该促进各国共同发展。中国在践行人类命运共同体理念，推动“一带一路”国际合作中，必然会做世界和平的建设者、全球发展的贡献者和国际秩序的维护者。中国在全球治理领域提出的方案，是出自中国悠久的历史传统和文化基因，它既条理清晰又务实有效，其博大精深绝非拜登政府为巩固美国霸权提出的“基于规则的国际秩序”语焉不详、含糊笼统可以比拟。

　　【本文为甘肃省教育厅高等学校创新能力提升项目“‘一带一路’背景下甘肃对外交往行为研究”（项目批准号2019A-015）、西北师范大学青年教师科研能力提升计划项目“中国西北边疆安全现状、隐患及对策”的阶段性成果】