全国人大立法工作：在实践中不断发展和完善

　　原标题：全国人大立法工作：在实践中不断发展和完善

　　星燧贸迁，岁月不居。全国人民代表大会成立70年以来，特别是改革开放40余年来，人民代表大会制度的有效运行和不断完善，为中国特色社会主义事业提供了坚实的制度保障。回顾参与过的立法项目，每一场讨论、每一处权衡、每一个重要决策，都历历在目。今天，我想分享全国人大70年来立法工作给我印象最深的三个成就。

　　从单一到多元，立法体制不断进步完善

　　这里所谈的立法体制，包括立法机关设置和立法权限划分的制度。首先，谈谈立法机关设置的变化。新中国成立初期，我们对单一制大国立法任务的繁重性和立法体制的多层级性缺乏足够的认识。根据1954年宪法，全国人民代表大会是最高国家权力机关，也是唯一的立法机关。从理论上讲，单一制国家实行一级立法权无可厚非；从政治上讲，新建立的国家要保持统一和稳定，把立法权集中在最高层级是合理的。然而，一个大国事务繁多，且面临严峻的发展任务，立法权力高度集中的体制与实际情况难相适应。于是，1955年和1959年，全国人大两次授权全国人大常委会在代表大会闭会期间制定、修改部分法律，但这两次授权并未改变高度集中的立法体制。

　　立法体制的重大调整和改革主要集中在新时期人大工作的第一个十年。这一时期，我国搭建了现行立法体制的框架，理顺了最高国家权力机关与其常设机关、权力机关与行政机关、中央与地方之间的关系，合理配置了立法权限。

　　全国人民代表大会唯一行使国家立法权的体制经过改革后发生了重大变化。改革后，全国人大负责制定和修改刑事、民事、国家机构等基本法律，而全国人大常委会则可以制定和修改其他法律，并在全国人大会议闭会期间对全国人大制定的法律进行部分补充和修改。此外，为适应改革开放、经济建设和复杂行政管理的需求，国务院有权根据宪法和法律制定行政法规，各部委也可在其权限范围内根据法律和行政法规制定规章。

　　自改革开放以来，地方权力机关逐步获得立法权，并经历了逐步扩大和规范的过程。1979年制定的地方组织法和1982年宪法，确立了省、自治区和直辖市人民代表大会及其常委会在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，拥有制定地方性法规的权力。之后，地方组织法经过两次修改，赋予省会城市和经国务院批准的较大的市制定地方性法规的权力。2015年，全国人大为适应国家治理体系和治理能力现代化的需求，修改立法法，赋予所有设区的市立法权。

　　几十年来，我国立法体制不断发展，起到了规范立法活动、发挥多方面积极性、保证法制统一的作用。截至目前，我国现行有效的法律超过300件，行政法规约600件，地方性法规逾1.4万件，立法工作取得了举世瞩目的成就。当然，立法实践中仍会不断出现新问题，相信这些问题也将在实践中通过制度完善得到解决。

　　“变”与“定”，正确处理立法与改革的关系

　　自党的十一届三中全会以来，我国在法治框架下推进改革，并在改革中不断完善法治，共同推动中国特色社会主义事业稳步前行。

　　改革与立法在本质上是存在差异的。改革旨在变革阻碍发展、妨害人民利益的制度，特点是“变”；而立法则是以法律形式确立有利于发展、增进人民权益的制度，特点是“定”。法律的稳定性是其基本属性，若法律频繁变动，可能会导致社会运行无序。然而，在改革背景下，应当修改的法律若不能及时修改，可能会延误改革与发展进程；同时，匆忙将未成熟的方法确立为法律，也会影响改革的健康推进。

　　处理好改革与立法的关系，前提是改革必须依法进行。为此，国家曾进行多种尝试，如全国人大对国务院的立法授权、对经济特区的立法授权；对暂时难以明朗的制度问题，在法律条文中作些原则性规定，留给实践探索足够空间；在特定地区暂停部分法律条文的执行，进行新制度的探索等，这些方式均被证明是可行且有效的。

　　改革与立法的关系，从法理学角度看即法律的稳定性与适应性之间的关系。客观事物的发展变化决定了没有绝对稳定的法律，关键在于把握好平衡。在社会快速转型期，立法具有特殊性。为适应改革需要，法律修改周期短一些是正常现象，这已被四十多年的法制建设实践所证明。

　　习近平总书记强调，改革与法治如鸟之两翼、车之两轮。坚持全面依法治国，在法治轨道上深化改革，不断完善各方面制度法规，才能推动中国特色社会主义制度更加成熟和定型，提升国家治理体系和治理能力现代化水平。

　　从“法制”到“法治”，法治中国迈入“2.0时代”

　　过去的70年间，中国社会主义法治体系经历了从“法律体系”到“法治体系”的深刻转型。相应地，在政策文件表述中，我们越来越多使用“法治”来替代“法制”。

　　法制，或称法律体系，旨在完善法律制度体系建设。自20世纪80年代起，随着改革开放的深入推进，中国的法律体系逐渐系统化。以宪法为核心，涵盖民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门，由法律、行政法规、地方性法规等多层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。随着中国特色社会主义事业的不断推进和人民群众生产生活实践的持续发展，这一法律体系还在不断完善。

　　徒法不足以自行。在解决“有没有”的问题后，解决“好不好”“管用不管用”的步伐开始加快。法治包含两个重要方面：从“法”的角度，核心是法律体系的形成和完善；从“治”的角度，法治不仅要求良法，还要求善治。因此，除了强调立法，还需重视执法、司法和法律监督等多个领域，包括宪法监督和其他执法机制的建立。党的十八届四中全会对“社会主义法治体系”作出了全面论述，主要包括完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系。党的二十届三中全会强调了法治在国家治理中的核心地位，提出深化法治领域改革的新要求，旨在推动法治国家、法治政府、法治社会一体建设，确保法律的全面实施和有效监督，以实现国家治理体系和治理能力现代化。

　　中国的社会主义法治体系建设是一个不断发展的过程。这一过程不仅反映了法学理论的演进，也彰显了中国建设法治国家的坚定决心。

　　回想当年，我进入立法机关工作也是一个偶然的机会。1979年2月，全国人大常委会成立法制委员会，急需一些年轻人工作，但又年轻又懂法的人难找。我原在北京市委从事政策研究，与法律接近，便被调了过来。如今几十年过去了，在中国特色社会主义法治体系不断完善、全过程人民民主持续发展的今天，立法方式也日益丰富。期待新时代的立法工作继续乘风破浪，为实现中华民族伟大复兴提供更加坚实的法治保障。

　　（作者：张春生，系全国人大常委会法工委原副主任、中国法学会立法学研究会首任会长，光明日报通讯员郑文阳、记者刘华东整理）