完善体制机制提高应对突发公共卫生事件能力

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　　新冠肺炎疫情暴发后，党中央及时部署，成立中央应对疫情工作领导小组，向武汉派出中央指导组等，这是在短时间内集中力量解决紧迫、重大问题的必要举措，也是我国国家治理体系的一个突出特点和重要优势。与此同时，我们也需要通过完善突发公共卫生事件应急管理现代化的制度支撑，尤其是完善四个方面的体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系。

　　在2003年非典疫情后，我国已经建立起应对突发公共卫生事件的应急管理机制。从治理结构来看，疾控中心、卫生部门是识别疫情、判断风险的重要专业机构，县级以上各级人民政府则是应对传染病防治工作的关键主体，承担领导预防、监测和预警等工作，制定传染病防治规划并负责组织实施，同时建立健全传染病防治的疾病预防控制、医疗救治和监督管理体系等。由于传染病的疫情影响范围较大，突发公共卫生事件的应急管理机制界定了各级地方政府在传染病防治和疫情防控中的基本权限，如省级政府在2006年后得到原卫生部授权，具备了发布传染病疫情的法定权力，县级以上地方人民政府被赋予在重大突发事件发生后越级向上汇报的权力。作为未雨绸缪的预备措施，卫生部门和各级地方人民政府先后制定了突发公共卫生事件的应急预案。

　　同时，我国突发公共卫生事件治理机制还存在一些不明确、不完善、不到位的地方。新冠肺炎疫情暴发后，党中央及时部署，成立中央应对疫情工作领导小组，向武汉派出中央指导组等，这是在短时间内集中力量解决紧迫、重大问题的必要举措，也是我国国家治理体系中的一个突出特点和重要优势。与此同时，我们也需要系统反思突发公共卫生事件常规治理机制的缺陷，通过完善突发公共卫生事件应急管理现代化的制度支撑，以更高效率、更低成本实现疫情防控。

　　基于上述认识，结合对本次新冠肺炎疫情应对的分析，我们认为可以从以下四个方面着手，建立完善我国重大疫情防控的体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系。

　　完善重大疫情防控的治理结构

　　由传染性病毒引发的突发公共卫生事件会在短时间内产生较大公共影响，它的应急处理包含预防、问题识别和风险判断、决策、执行、绩效评估和方案优化等诸多环节。这一过程不仅需要公共卫生专业人士深度参与，要求医疗机构积极诊治病患，还需要充分供应医疗物资，以及得到社区和居民的广泛协同。突发公共卫生事件应急管理是一个复杂的系统工程，特别需要建立责任清晰的治理结构，形成集中统一高效的领导指挥体系。

　　完善重大疫情防控的治理结构，关键在于按照权、责、能对等原则，清楚界定各级政府及其部门的法定责任和权力边界。其中，县级以上各级人民政府应承担突发公共卫生事件中属地管理的主体责任，也应明确享有法律赋予的决策权限。界定责任主体是应对可能引发重大风险的公共治理中的关键一步，应急治理中责任主体的界定可以避免参与者无所适从，或是由于担心承担责任而互相推诿，无法甚至不愿及时做出决策的现象。

　　当然，地方政府在属地管理中主体责任的确认并不意味着高层级政府的角色缺位，上级政府应增加地方治理的制度约束，并在资源、能力等方面提供必要支持。比如，高层级政府可以法治为准绳建立更加透明的传染病信息发布机制，赋予地方人大等机构横向问责的基本权力，在地方政府需要支持时提供科研机构的专业意见，以及搭建跨层级、跨区域资源支持的多级联动机制等。

　　调整优化疫情防控的决策机制

　　突发公共卫生事件决策机制需要满足专业化、包容性两大要求。突发公共卫生事件多起源于病毒传播，它需要决策者根据病毒特性和流行病发展趋势做出专业判断，其应对方案除了能够有效防控疫情，也需要兼顾公众正常生活、经济有序运行以及社会和谐安定等多方面治理目标。

　　显然，单一决策主体无法满足这种需要兼顾多元的公共政策目标，因而需要建立一个以专业性决策为基准、包容性决策为保障的疫情防控分级决策机制。其中，包容性治理的目标相对容易实现，它可以依托地方政府现有决策机制，以突发公共卫生事件的应急预案为载体，建立一个能够较好兼容政府内外利益相关主体的沟通机制，并完善具有可操作性的应急方案。应急决策中的突出困难是如何实现政府与疾控中心等科学家共同体的互动，使后者能够在问题识别、风险判断和早期干预等关键环节发挥重要作用。

　　科学家共同体是政府应对突发公共卫生事件的重要伙伴，但科学家并非无所不知。一方面，他们有着自身知识和能力的限度，而且对病毒的认识也需要一个过程；另一方面，科学家并非万能，他们的信息获取、传播和发布受到既有体制机制的约束。受制于惯性思维、理性选择等因素，科学家共同体在个别情况下可能倾向于做出比较保守的专业判断，但地方政府却需要为保证公众健康降低不必要的公共卫生风险。在疫情应对过程中，专业团体的作用限度还表现为信息获取的不充分以及决策影响力的缺失。更好发挥科学家共同体的作用，要求我们进一步加强和改善一线医疗机构与疾控中心、卫健委等的信息沟通机制，并增加专业机构在政府决策中的话语权。同时，地方政府需要意识到，有必要建立多个权威专业机构共同参与、平等对话的专业性决策机制。

　　建立更加开放的疫情监测与应对机制

　　首先，需更加重视一线医疗机构、社交媒体等在疫情监测中的积极作用，建立更多来源的信息渠道，形成开放、透明、包容的信息机制。在突发公共卫生事件的早期识别环节，病毒分子生物学研究侧重实验室研究，流行病学则更加重视病例诊疗信息的获取，但在突发公共卫生事件发生早期，科研机构和行政部门总体上缺乏时间搜集系统信息。而此时，医护人员、早期病患及其家属在社交媒体发布的信息能够成为补充性的预警信息。这要求我们建立比较宽松、自由的信息环境，以便大数据分析等技术能够充分地应用于疫情监测。

　　其次，政府可以依托“互联网+”等技术，实现疫情防控过程中的数据开放，让数据引导社会更好地运转起来。一些地方政府关注重大疫情信息的社会影响，担心这些信息的发布会引致公众担忧。这种担心有一定道理，但不能过度。如果政府始终采取家长式管理方式，最终只能滋生出“等”“靠”“要”的弱势民众。在这次疫情应对中，有些自发行动的快递小哥调动了大量社会资源为医护人员提供保障，这些“社会人”提醒我们，地方政府完全可以信任普通市民是具备基本常识和判断能力的独立个体。由此，政府管理信息的最好方式是按照数据开放的基本思路，建立一种机制，让数据自身说话，并通过发布及时、准确、有效的信息，积极引导公众、社区和社会组织的行为。

　　夯实行政体系和基层医疗卫生机构的组织保障

　　应对重大突发公共卫生事件是对国家治理体系和治理能力的一次大考。它既要求各级政府及其部门能够各司其职，具备专业、高效的行政能力，也要求政府能够有效协调跨部门、跨层级的复杂网络关系，并与科学家共同体、社会组织及其他主体等开展广泛合作。

　　有鉴于此，可从两个方面着手提升各级政府的执行能力。一是以专业化为导向，建立一支高素质、专业化干部队伍，提升行政体系作为传统科层制组织的管理能力。二是以共同创造公共价值为导向，提升政府在治理新场景下管理与多元主体关系的协调能力。

　　在公共卫生这一特殊政策领域内，我们还需要关注的一个重要问题，即基层医疗卫生机构的接诊能力。我们注意到，此次疫情发生后，武汉等地出现了医疗挤兑现象，由此增加了患者间交叉感染的可能性，客观上加速了疫情扩散，并引发公众就医恐慌。这一现象与基层医疗卫生服务能力不足有着重要关系，即基层医疗卫生机构未能充分发挥在早期干预、病例筛查等工作中的分级诊疗功能，这凸显了我国基层医疗卫生服务能力不足的长期困境。夯实基层医疗卫生服务体系，要求优化医疗资源投入，更需要创新公共卫生和医疗服务的体制机制安排。近年来，各地各级政府积极探索，在提升基层医疗卫生服务能力方面形成了诸多宝贵经验，其中县域医共体建设为医疗卫生服务供给侧结构性改革提供了一种可行的解决方案，今后，这一宝贵经验值得坚持和推广。

　　（作者单位分别为浙江大学公共管理学院、浙江大学国家制度研究院）