以制度建设推进国家治理现代化

　　作者：燕继荣，系北京大学政府管理学院常务副院长、教授，中国行政管理学会副会长

　　制度建设是政治学、行政学经久不衰的话题，通过制度建设推动国家治理体系的现代化，也是政治学、行政学研究中的重要问题。党的十九届四中全会再次就国家治理体系和治理能力现代化问题作出战略部署，在今天新的时代条件下具有特别重要的意义。

　　党的十八届三中全会就已经提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”这个命题和任务。此后，国内、国际形势发生了不小的变化，尤其是中美关系的变化。在这个时代背景下，党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》给我们注入新的信心，那就是，无论国际风云如何变幻，中国推进国家治理现代化的决心和方向不会改变。

　　《决定》指出，新中国七十年来，党领导人民创造了两大奇迹，一是经济快速发展，二是社会长期稳定。这两个奇迹离不开中国的基本制度安排。党的十九届四中全会强调我们的制度优势有十三个方面，未来我们必须坚持这些优势。同时，会议也强调，要切实推进改革创新，把制度优势全面转化为治理效能。

　　如何把制度优势转化为治理效能？首先需要讨论什么是制度。广泛意义上讲，制度就是规则、规矩、规章。所谓制度供给，就是定规则、定规矩、定规章，为行为提供自由的边界，使任何个人、组织、团体、机构的行动都受到必要的约束和限制。政治学经常说，国家治理水平取决于制度供给能力。对于国家来说，制度就是对发生在国家这个共同体的内部和外部各种事务进行有效管控的手段。在以国家为单位的集体生活中，我们除了面对诸如地震、洪水、海啸、病疫等自然灾难外，还可能会面临公共选择困境，也会陷入社会关系危机，还会遭遇国家自主性危机。要避免和化解这些危机、克服这些困境，都需要国家制度供给。

　　许多研究试图说明“治理”的含义，并且在英文governance的语境下去定义“治理”概念。“治理”和“管理”尽管只有一字之差，但其语义大不相同。“管理”指的是对事务的常规处置，而“治理”强调的是针对麻烦和问题寻求解决方案。“管理”需要依规行事，“治理”需要多方协商和创新。

　　国家与国家的竞争重点体现为两种能力的比拼，一个是发展能力，一个是治理能力。在强调发展是硬道理的同时，也需要强调治理是软实力。评估一个国家的状况，应该有两个维度：一个是发展的维度，另一个是治理的维度。一个善治的国家，既要有好的发展，也应该有好的治理。

　　治理就是为现实问题提供有效的解决方案，其核心就是对各种行为进行必要的约束，实现权力有限制、资本有节制、社会有规制、民主有法治。当然，国家治理不等于不要发展，而是要追求可治理的发展，那应该是一种高质量的发展。

　　一个国家的发展实际上来自两个重要的效应，即制度安排和政策供给的双重效应。制度有它的用处和功用，任何一项制度都有它的优势，也有它的劣势。要提升制度的优势必须要提升制度的执行力。我们可以看到，好制度遇上不好的政策，制度会扭曲；好政策遇上不好的制度，政策会空转；好制度遇上好政策，才能创造出发展奇迹。所以，这种双重效应才是解释发展的重要变量。

　　治理效能是检验制度绩效的标准。党的十九届四中全会总结提炼出我国制度有十三个方面的显著优势。现在的任务是，怎样保持这些制度优势，并让它充分发挥到解决问题的效应上来。这一整套制度已经在实践中展现了它的优势，比方说，代表高效性的“中国速度”，应该是举世公认的。高效率得到治理优势的支持，集中性、协调性、持续性就是中国治理的优势。那么，什么制度体系支撑了这种优势？归根到底，中国的治理优势主要归功于三项集中制度的保障。首先是中国共产党对国家事务实行全面领导；其次是土地、森林、矿山、油田、海洋等主要资源国家所有以及多种所有制下经济主体市场化竞争；最后是单一制的国家结构和中国特色社会主义行政体制。第一个制度安排保障中国共产党长期执政地位，并且赋予其在思想、组织、人事、财政、决策等方面的全面领导权力，而且也保障了立法、司法、行政、军事体系对这种领导权力的协同支持。第二个制度安排保证国家重大项目和基础设施工程的开展较少因为涉及私有产权而遭遇阻力，又能发挥国有企业集中资源和私营企业发挥市场竞争活力的综合优势。第三个制度安排赋予中央决策体系以较大的权力，对重大事务相关的问题得以实现“下级服从上级，全国服从中央”的“全国一盘棋”式的治理。这三大制度体系在很大程度上支持了国家治理的集中性、协调性、持续性，从而保证各项事务推行的高效性。

　　这种优势在以往的经济发展中已经显现出来，未来我们应该更多地让这种优势转化为解决社会问题的现实效应。党的十九届四中全会提出，坚持优势、完善制度体系，通过继续全面深化改革，补短板、强弱项，努力把制度优势全面转化为治理效能。要把制度优势转化为治理效能，有两点值得重视：一是以人民为中心，梳理现实中困扰我们的问题，列出问题清单，并将问题清单转化为国家治理改革的任务清单。二是以问题为导向，提升制度的执行力，发挥制度集中性、协调性和持续性的优势，以30年倒计时的方式，用5年、10年、15年、20年乃至更长时间，集中力量切实解决人民关切的、长期困扰中国发展和百姓生活的问题。通过现实问题的逐一解决，进一步彰显制度优势，最终实现制度的成熟定型。基于上述认识，中国政治学和公共管理学界也应该有一个共识，那就是把我们的研究重点放到治理效能的转化上来，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供学理和智力支持。