发挥法治在疫情防控中的规范与保障作用

　　作者：马怀德，系中国政法大学校长、中国法学会行政法学研究会会长

　　习近平总书记在主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议时强调，要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，全面提高依法防控、依法治理能力，保障疫情防控工作顺利开展，维护社会大局稳定。在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上再次强调：“要依法依规做好疫情防控，坚持运用法治思维和法治方式开展工作。”法治是治国理政的基本方式，打赢疫情防控的人民战争、总体战、阻击战，必须厉行法治，发挥法治的规范和保障作用。

　　1.

　　法律是调整社会关系、规范公民行为、维护社会秩序的重要规则，是任何社会须臾不可缺失的规范。尤其是当灾难突然来临，社会面临严重风险的特殊时期，法治的作用更为关键。只有坚持依靠法治、完善法治，才能确保防控工作科学有序，才能切实保障人民群众生命安全和身体健康，最终取得疫情防控阻击战的全面胜利。

　　疫情防控法律制度与其他法律制度有所不同，属于应急法律制度。公权力在应急状态下一般会呈现出扩张趋势，例如，政府可以采取封锁疫区、限制交通、征用物资设施、限制交易等措施，医疗机构可以对传染病人和疑似病人采取隔离治疗措施。相应地，私权利在应急状态下会适度收缩、克减，例如，服从地方政府发布的规定、通告、命令，接受医疗机构隔离治疗、检验检疫、采集样本等。应急法治原则属于应急状态下必须遵循的原则，构成平时法治原则（合法性原则、合理性原则）的补充和辅助，有着条件、时限、范围和责任的严格限定，一旦应急状态结束，就必须终止各项应急措施，恢复到平时状态。同时，在应急状态下，必须坚持保障公民基本权利，尤其是生命权、生存权、隐私权、知情权、人格尊严等。

　　只有立法、执法、司法、守法各环节协同发力，才能全面提高依法防控、依法治理能力，为疫情防控工作提供有力法治保障。

　　完善立法。我国已制定了传染病防治法、突发事件应对法、国境卫生检疫法、突发公共卫生事件应急条例、疫苗管理法、药品管理法、动物防疫法、野生动物保护法、中医药法、执业医师法等疫情防控相关法律法规，这些法律法规在疫情防控中发挥了重要作用。针对新冠肺炎疫情的特点和防控需要，2020年2月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布了《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》，提出要依法严惩抗拒疫情防控措施、制假售假、哄抬物价等妨害疫情防控的违法犯罪行为。全国人大常委会通过了关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定。同时，部分省区市的人大常委会临时召开常委会会议，作出抗击新冠肺炎疫情的有关决定，授权政府可就采取临时性应急管理措施制定规章，发布决定、命令和通告。这些立法举措为各级政府及其有关部门、医疗卫生机构采取防控措施，其他单位、组织和群众参与防控提供了法律依据。下一步，还要加紧修订传染病防治法、野生动物保护法等相关法律法规，制定生物安全法等法律，进一步完善我国突发公共卫生应急法律体系。

　　公正执法司法。应急指挥机构是行政机关中具体行使紧急权力的机构，其设置必须符合实权化、综合化、常态化的原则。突发事件应对法第8条规定：“根据实际需要，设立国家突发事件应急指挥机构，负责突发事件应对工作；必要时，国务院可以派出工作组指导有关工作。”“县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构。”目前，我国已形成了各级政府部门分工负责的疫情管理和防控体制机制，为疫情防控执法提供了组织保障。做好疫情防控，严格规范公正文明执法是关键。行政执法机关必须依法履职、严格执法，实施防控措施必须遵循比例原则，体现行政行为的必要性，防止过度执法、不作为、乱作为。同时，司法机关要发挥职能作用，依法妥善处理各类疫情防控民商事纠纷，依法严惩各类妨碍疫情防控的违法犯罪行为，维护防控秩序。因采取突发事件应对措施，诉讼、行政复议、仲裁活动不能正常进行的，适用有关时效中止和程序中止的规定，切实保障当事人合法权益。

　　全民尊法守法。传染病防治法第12条规定，在中华人民共和国领域内的一切单位和个人，必须接受疾病预防控制机构、医疗机构有关传染病的调查、检验、采集样本、隔离治疗等预防、控制措施，如实提供有关情况。在疫情防控中，全民都应当依照政府发布的指令行事，包括如实告知自身健康状况、进入公共场所佩戴口罩，服从各项防控制度的要求和安排，依法行动、依法行事，只有遵法守则才能有效切断传播途径，维护防控秩序，确保自身和他人生命安全和身体健康。同时，政府应加大对传染病防治法和防控知识的宣传教育，引导全社会依法防控，提高人民群众自我防护能力。

　　2.

　　运用法治思维和法治方式开展疫情防控工作，涉及多方面法律问题。特别是疫情防控期间政府依法行政、公民个人守法诚信、违法者承担法律责任、对密切接触人员集中隔离进行医学观察等问题受到普遍关注。

　　政府采取防控措施必须坚持依法行政。各级政府及其有关部门应严格依据传染病防治法、突发事件应对法、突发公共卫生事件应急条例等法律法规的规定采取必要措施进行疫情防控。例如，对患者或疑似患者依法采取隔离措施；采取切断传染病传播途径的紧急措施（如限制或者停止人群聚集的活动；停工、停业、停课；封闭可能造成传染病扩散的场所）；依法临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。政府采取防疫措施必须坚持法治原则：一方面，防控措施只能由政府及其有关部门依法实施，做到主体合法。其他任何单位和个人未经批准不得擅自采取具有强制力的防控措施，尤其不能实施设卡拦截、断路堵路、阻断交通等侵害公民合法权益的行为。另一方面，各级政府及其部门采取的疫情防控措施，必须坚持合理行政，做到措施妥当。应当保持防控措施与疫情危害的比例关系，有多种措施可供选择的，应当依法选择有利于最大限度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。

　　个人必须做到守法诚信，如实报告个人信息，自觉承担法律责任。疫情期间，有关部门依法要求从外地返回人员如实向社区（村）登记备案，自觉居家隔离，并及时汇报身体状况。但有人故意隐瞒真实行程，编造虚假信息，以逃避隔离等防控措施；也有人隐瞒已有的发热咳嗽等症状，与周边人群密切接触；还有人在医院就诊时故意隐瞒病史、接触史、外出史，严重干扰破坏疫情防控工作。如实报告不隐瞒是公民在疫情防控中承担的基本义务，故意隐瞒接触史、不如实报告相关情况的，可以依据地方性法规认定为失信行为，列入征信黑名单，并可以根据行为的危害性予以行政处罚或追究刑事责任。

　　违法者必须承担法律责任。突发事件应对法第57条规定，突发事件发生地的公民应当服从人民政府、居民委员会、村民委员会或者所属单位的指挥和安排，配合人民政府采取的应急处置措施。疫情防控期间，每个公民都承担出门戴口罩、配合测量体温、不组织和参加各类群体性聚集活动等义务，违反这些防控义务，就要承担相关法律责任。例如，拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令，或阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，可以按照治安管理处罚法的规定处以警告、罚款或拘留；行为人不配合防疫工作，在公共场所起哄闹事，造成公共场所秩序严重混乱的，可能构成寻衅滋事罪；明知自己已经或疑似感染仍出入公共场所，不接受观察，不隔离、不回避他人，危害公共安全，根据刑法规定，一旦构成以危险方法危害公共安全罪，最高可判处无期徒刑甚至死刑。

　　对密切接触者应当集中隔离进行医学观察。当确诊和疑似病例做到应收尽收、应治尽治后，病毒扩散的风险主要来自密切接触者，而已经采取的居家隔离进行医学观察效果有限，无法切断可能的传染链。为此，必须对所有密切接触者集中隔离进行医学观察。传染病防治法第40条规定，疾病预防控制机构发现传染病疫情或者接到传染病疫情报告时，应当对密切接触者，在指定场所进行医学观察和采取其他必要的预防措施。突发公共卫生事件应急条例第39条和第44条也有类似规定，密切接触者在卫生行政主管部门或者有关机构采取医学措施时应当予以配合，拒绝配合的，由公安机关依法协助强制执行。考虑到新冠病毒的传播性较强，潜伏期长，又具有无症状传染等复杂性，密切接触者和可疑暴露者同样具有较高致病和传播风险，对此类人员在统一的指定场所集中进行医学观察十分必要。采取这一卫生控制措施，可以有效阻断密切接触者可能产生的传染途径，防止疫情蔓延扩散。同时，政府统一安排，集中隔离进行医学观察，还可以有效解决居家隔离过于分散、监督不力、提供生活必需品不及时等问题，防止出现居家隔离者不及时上报信息，甚至违反规定随意外出等问题。