民法典时代行政法的发展与完善

　　作者：马怀德，系国家社科基金重大项目“法治背景下的社会预警机制和应急管理体系研究”首席专家、中国政法大学校长、教授

　　2020年5月28日，十三届全国人大三次会议表决通过《中华人民共和国民法典》，正式宣告我国迈入“民法典时代”。5月29日，中共中央政治局就“切实实施民法典”举行第二十次集体学习。习近平总书记在主持学习时强调，民法典在中国特色社会主义法律体系中具有重要地位，是一部固根本、稳预期、利长远的基础性法律，对推进全面依法治国、加快建设社会主义法治国家，对发展社会主义市场经济、巩固社会主义基本经济制度，对坚持以人民为中心的发展思想、依法维护人民权益、推动我国人权事业发展，对推进国家治理体系和治理能力现代化，都具有重大意义。实施好民法典，既要充分认识颁布实施民法典的重大意义，又要了解掌握民法典的基本结构和主要内容，更要按照民法典的要求，加快制定修改相关行政法律法规，发挥综合性法律规范在全面依法治国中的重要作用。

　　民法是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，是民事领域的基础性、综合性法律，它规范各类民事主体的各种人身关系和财产关系，涉及社会和经济生活的方方面面。随着中国特色社会主义进入新时代，我国国家治理面临许多新任务新要求，单靠民事法律规范调整平等主体间的关系已经不能满足现实需求，还需要行政法律规范调整行政机关与个人的权利义务关系。可以说，民法与国家其他领域法律规范一起，支撑着国家制度和国家治理体系，是保证国家制度和国家治理体系正常有效运行的基础性法律规范。公私法律规范共同支撑国家和社会治理，是不断完善和发展中国特色社会主义制度和国家治理体系的题中之义，也是民法典的突出特色。

　　第一，如何认识民法典中的行政法规范。进入民法典时代，如何认识民法典中的行政法规范是摆在行政法研究者面前的首要问题。通览民法典，我们会发现，其中有相当多内容涉及行政法规范。可以预料到，这种公私法规范交织将是今后各个部门法的新常态。随着社会不断发展，公私法规范共同治理的意义愈来愈凸显。民法典在国家治理现代化的意义脉络中，加强了对民事权利和民事活动体系的规定，确立了其与行政法的协同关系。所以，合理区分哪些事项属民法，哪些属行政法是理解民法典中行政法规范的第一步。民法典中，政府有时作为民事主体出现，比如政府承担防止性骚扰义务、保护民事权利不受侵犯等；但有些情况下，民法典规定了政府的行政法义务，比如突发事件应急处置中民政部门要为居民提供必要生活照料措施、物权登记过程中政府履行的登记职责、政府实施征收征用措施、行政机关对高空抛物的调查职责等。这类行政法规范出现在民法典中，都说明了在民法典实施过程中离不开公权力的介入。一方面，行政法规范是民法典的重要法源，行政法规范的出现，在客观上充实了民法典的内容，扩大了民法典对相关行政性事项进行调整的范围，有利于建立统一的公共秩序。另一方面，行政法是规范公权力的法律部门，“把权力关进制度的笼子”主要靠行政法规范。国家机关履行职责、行使职权必须清楚自身行为和活动的范围和界限。各级行政机关开展工作要考虑民法典规定，不能侵犯人民群众享有的合法民事权利，包括人身权利和财产权利。无论是民事法律规范还是行政法律规范，最终的落脚点还是维护公共秩序和公共利益，保护公民的个人权利和利益。如果没有这类行政法规范的保障，那么民法典是不完整的，法典的有效实施也无法得到保证。

　　第二，行政法如何回应民法典的要求。实施好民法典，需要进一步完善民法典涉及的行政法律制度，实现民法典和行政法的有效衔接，做到法法衔接。民法典虽然规定了部分行政法规范，但不是完整系统的制度规定，只能说是留下了一个立法接口。行政法要回应好民法典的要求，一方面，立法机关必须及时作出回应，在法律、行政法规、规章中进一步细化，改革和完善相关制度，以便更好地实施民法典。比如，民法典规定，对高空抛物行为公安机关负责调查。这实际上是要求行政机关履行行政法职责，需要行政法律法规对此作出相应规定。再如，动产抵押、婚姻登记、建筑物住宅的续期、政府协助成立业主委员会选举委员会、个人信息保护等方面，行政机关承担了大量行政职责和义务，需要制定或者修改相关行政法律法规予以回应。如果民法典为行政立法留下空间，但行政法没有及时跟进，民法典的实施就会受到影响。另一方面，即使民法典只保留相关原则规定，没有明确的行政法制度安排，行政法也可以主动调整，以便更好地实施民法典。比如，民法典强调保护产权、优化营商环境，但没有更为具体细致的规定，到底如何操作实现就需要通过行政法来具化安排。为此，应当加强同民法典相关联、相配套的法律法规制度建设，修改完善相关法律法规和司法解释。对同民法典规定和原则不一致的国家有关规定，要抓紧清理，该修改的修改，该废止的废止。

　　民法典与行政法应当相互配合，协同发力，保障个人权利实现。公民个人权利的实现，必须依靠包括民法、行政法等在内的公法与私法交融的综合性法律，而非仅仅依靠单一的私法或者公法规范。以个人信息保护为例，这部分内容属于民法范畴，当个人信息受到侵犯时，可以通过法院起诉，以制止侵权行为或者获得赔偿。但是对个人信息权利侵犯严重到一定程度时，就构成了对公共秩序的违反，需要行政权力介入并加以防范。这种情况下就要进行个人信息保护的执法或司法，追究相关人员的行政或刑事责任。可以看到，在保障个人权利实现、维护社会秩序的过程中，需要行政法主动适应、对接民法典，让两者相互衔接，而非各行其道。

　　第三，以实施民法典为契机大力推进法治政府建设。实施好民法典是全社会的事情，党政机关同样有义务遵守执行。习近平总书记强调，各级政府要以保证民法典有效实施为重要抓手推进法治政府建设，要规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查、行政裁决等活动，提高依法行政能力和水平。事实上，在民法典实施过程中，行政机关具有两种角色。一是要作为民法典规范的义务主体，自觉遵守、严格执行法律规范，履行好法律规定的政府行政职责和行政职权；二是作为国家行政管理主体，要坚持以人民为中心的发展思想，充分认识和尊重民事主体的各项权利，维护其合法权益。民法典体现了对生命健康、财产安全、交易便利、生活幸福、人格尊严等各方面权利平等保护的理念。各级行政机关要把民法典作为行政决策、行政管理、行政监督的重要标尺，不得违背法律法规随意作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的决定。