高质量统筹推进疫情防控和脱贫攻坚

　　作者：郑新业，系中国人民大学应用经济学院院长、教授

　　2020年是全面建成小康社会的决胜之年，也是脱贫攻坚决战之年。突然暴发的新冠肺炎疫情给贫困人口脱贫带来了冲击，成为脱贫攻坚成果巩固和进一步发力的约束和挑战。因此，习近平总书记强调，要“以更大决心、更强力度推进脱贫攻坚，坚决克服新冠肺炎疫情影响，坚决夺取脱贫攻坚战全面胜利”。经过全国上下艰苦努力，当前已初步呈现疫情防控形势持续向好、生产生活秩序加快恢复的态势，在今年余下约9个月的时间里，决胜脱贫攻坚战仍大有可为。我们要进一步统筹接下来短长期脱贫攻坚工作的重心，短期以解决劳动力就业和农产品产销为重点，集中力量帮助贫困人口渡过难关；长期则以提升服务水平和治理能力为方向，提升社会保障水平，增强贫困人口内生发展能力。

　　脱贫攻坚成果与进展

　　自脱贫攻坚战打响以来，党中央国务院以解决“两不愁三保障”突出问题为导向，以增强贫困人口内生发展动力为目标，在精准识别、贫困户劳动力供给、农业资本产出、人力资本提升、政策和项目可获得性方面持续发力，取得了举世瞩目的脱贫成绩。现阶段我国脱贫攻坚目标任务接近完成，贫困人口从2012年年底的9899万人减到2019年年底的551万人，贫困发生率由10.2%降至0.6%。贫困人口的收入、就业结构和当地政府的财政支出结构均呈现出新特征：一是劳务输出扶贫成效显著。多数贫困人口经过政府鼓励、支持和培训实现跨地区就业，自主脱贫能力稳步提高，同时对城镇劳动力市场开放性也提出了更高要求。二是基本公共服务不断完善。大规模农田水利、交通等基础设施显著改善，贫困地区基本生产条件、贫困户农业生产规模和农林资源产品收益明显提升。考虑到农业生产边际产出递减、贫困户耕作种类较为单一，亟须补充和完善农业保险政策，以应对贫困户面临的农业生产风险增加的问题。三是贫困群众“两不愁”质量水平明显提升，“三保障”突出问题总体解决。贫困地区基本生产生活条件明显改善，群众出行难、用电难、上学难、看病难、通信难等长期没有解决的老大难问题普遍得到解决，义务教育、基本医疗、住房安全有了保障。从长期看，“三保障”工作需要地方保持持续的经济发展和财政投入，一旦遭遇重大风险冲击，贫困地区巩固脱贫成果将面临较大挑战。四是各类扶贫投建项目基本完成。地方财政在基础设施建设、易地搬迁、危房改造、土地整理、安全饮水和文化广场等项目上的支出接近饱和。脱贫攻坚最后一年有必要对财政支出结构进行优化调整，确保财政支出对贫困户各种来源收入的边际贡献均等化，提高资金使用效率和效益。

　　新冠肺炎疫情对脱贫攻坚的挑战

　　脱贫攻坚战不是轻轻松松一冲锋就能打赢的。目前，全国还有52个贫困县未摘帽、2707个贫困村未出列、建档立卡贫困人口未全部脱贫，剩余脱贫攻坚任务艰巨。值此之际又遭遇新冠肺炎疫情的暴发，对部分贫困群众发展的内生动力产生冲击和威胁，未脱贫的群众脱贫难度加大，已经脱贫的地区和人口，巩固脱贫攻坚成果难度加大。新冠肺炎疫情发生以来，贫困地区和贫困人口面临以下挑战。

　　第一，劳务输出扶贫渠道受阻，贫困户面临工资性收入下降和失业风险。据国务院扶贫办统计，2019年全国有2729万建档立卡贫困劳动力在外务工，这些家庭约三分之二的收入来自外出务工，涉及三分之二左右建档立卡贫困人口。疫情前期延迟企业开工、严控交通和人口流动等措施，对贫困人口务工机会及工资性收入造成较大冲击，很有可能出现因疫致贫、因疫返贫。特别是农民工就业集中的中小服务业企业受疫情冲击较大，在决战决胜脱贫攻坚中应该予以重点关注。

　　第二，个体生产和产业扶贫滞缓。前期疫情防控中，一些农村地区封村封路、城镇地区延迟企业复工等措施，阻碍了农资产品“运进来”和农产品“售出去”。一方面，春耕所需的种子、化肥、农业机械等农资产品的生产、供应和运输滞缓，对农户和部分产业扶贫项目开展生产活动造成阻碍，对产出带来威胁。另一方面，部分饲养家禽和牲畜、种植蔬菜和经济作物的贫困户和产业扶贫项目，受疫情影响，养殖和售卖难以正常开展，遭受生产成本增加和经营收入下降的双重影响。

　　第三，“三保障”工作可持续性压力较大。主要体现在医疗和教育两个方面。据统计，剩余贫困人口近70%是因病、因残致贫户，这部分群体有更大的医药需求，疫情防控使农村本就相对匮乏的医护资源捉襟见肘，加大了贫困户及时被救治的难度。教育方面，很多学校采取“网课”形式开展教学，但对没有智能手机、无线网络的贫困家庭的孩子一时难以覆盖，其受教育机会难以得到保障，部分贫困学生甚至由此产生心理健康问题。

　　第四，帮扶工作计划受到干扰。从目前来看，一些贫困地区因疫情防控减少接触的需要以及疫情防控分散政府精力，帮扶工作计划和任务开展进度迟滞，接下来脱贫攻坚工作的强度和难度进一步加大，地方贫困治理能力、基层干部组织动员能力面临更大的压力。

　　统筹短长期应对措施

　　综合来看，新冠肺炎疫情对脱贫攻坚的影响是多方面的，低收入人群作为在风险面前最脆弱的群体，短期的冲击很可能成为其陷入贫困或返贫的触发点。因此，在这个关键时刻，我们需要集中力量保障贫困人口收入，并创新工作思路和方法，在困难中提升贫困户内生发展能力。

　　短期应对策略。一是分区分级稳妥有序安排复工。对疫情较重的地区，在重点搞好疫情防控的同时，对区域进行风险等级划分，加强对低风险区带贫企业的支持，优先安排一部分劳动力就近就业。对疫情较轻或没有疫情的地区，可采取提供免费包车服务、提高交通补贴等手段激励外出务工，并与劳务输入地做好“点对点”对接与合作，鼓励企业更多招用贫困地区特别是建档立卡贫困家庭人员，帮助贫困劳动力尽快有序返岗。对无法外出的贫困户实施“保转并举”的措施，开发并优先安排到乡村卫生、消毒保洁和宣传防控等临时性岗位。二是全力落实春耕和农产品产销对接。加大春耕补助，激励贫困户尽快开展农业生产性经营活动。重点保障种子、化肥、农药、农机、柴油等农业生产物资的生产、运输、销售企业的复工对接工作。以村为单位，指导农户分时段错峰春耕播种。对农户进行线上技术培训，恢复长期在外务工贫困户的农耕技能，快速从“工人”转变成“农民”。积极开展消费扶贫行动，通过政府采购、电商引进、物流补贴、企业对接或企业与农户对接平台建设等方式拓宽销售渠道，优先支持受疫情影响较大的产业扶贫项目和个人经营者，多措并举解决农产品销售难问题。三是财政支出重点转向劳动力激励。一方面，保就业、促生产。增加对贫困户的种植、养殖补助和生态转移支付，鼓励贫困户参与农业生产；增加社区公益岗位资金比例，保证公益岗位数量增加的同时提高个人工资标准；用好产业帮扶资金和扶贫小额信贷政策，加大对扶贫车间、产品扶贫项目的扶贫力度以快速恢复生产和提升带贫能力。另一方面，强化社会兜底保障。对贫困群体提供医护下乡或专车护送等服务，对罹患新冠肺炎、集中或居家隔离的贫困群众提供基本生活保障。四是保持脱贫攻坚政策稳定。对退出的贫困县、贫困村、贫困人口，保持现有帮扶政策总体稳定，扶上马送一程。过渡期内，严格落实摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管的要求，主要政策措施不能急刹车，驻村工作队不能撤。加快建立防止返贫监测和帮扶机制，对脱贫不稳定户、边缘易致贫户以及因疫情等原因收入骤减或支出骤增户加强监测，提前采取针对性帮扶措施。

　　长期应对策略。一是提高城市开放度。促进大城市与贫困地区的帮扶对接，按农民工与城镇职工同工同酬原则扩大贫困人口就业就会。鼓励城市企业下乡，辅之以“负税率”工资补助计划，进一步拓宽贫困人口就业渠道，增加劳动参与率和劳动时间，增加工资收入。二是促进公共服务均等化。提升农村公共卫生条件。实施三甲医院—乡村卫生院联合培养机制和“驻村医生（下派）”计划，加强对乡村医生队伍的人才培养和引进，提升基层医务人员的公共卫生防疫知识和防疫能力。确保农村生活垃圾、污水集中治理和农村“厕所革命”全面竣工。建立农村人居环境评价体系和动态评估机制。提升农村教育质量和办学条件。加大对贫困地区高学历高素质教师的输送和培养，提高教师薪酬待遇，改善教师晋升机制。财政资金进一步向贫困地区倾斜，实质性改善贫困地区的办学环境和教学基础设施。三是提高乡村治理能力。加强脱贫攻坚干部培训，增强精准扶贫、精准脱贫能力。加大专项扶贫资金规模，加大对贫困地区资金使用的指导和监管，提高资金使用效率和效益。继续推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接，重点探索建立有利于激发欠发达地区和农村低收入人口发展内生动力的体制机制和政策项目，实现永久脱贫。